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안건번호 의견19-0327 요청기관 서울특별시 서초구 회신일자 2019. 10. 15.
안건명 서울특별시 서초구는 구청장이 예비비 지출에 대해 서초구의회의 승인을 받으려는 경우 「지방자치법」제134조에 따른 결산서에 포함되는 예비비 사용액과 별도의 안건으로 의회에 제출하여 승인을 받도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 여부 등(「지방자치법」제129조 등 관련)
  • 질의요지

    가. 서울특별시 서초구는 구청장이 예비비 지출에 대해 서초구의회의 승인을 받으려는 경우 「지방자치법」제134조에 따른 결산서에 포함되는 예비비 사용액과 별도의 안건으로 의회에 제출하여 승인을 받도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

    나. 서울특별시 서초구는 구청장으로 하여금 분기별로 예비비 사용 내역을 소관 상임위원회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여
    이 사안의 경우 서울특별시 서초구는 질의요지의 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우 서울특별시 서초구는 질의요지의 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

  • 이유

    가. 질의 가에 대하여

    「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”는 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(대법원 2008. 1. 7. 선고 2007다59295 판결 참조).

    이 사안의 경우, 「서울특별시 서초구 세입·세출 결산서 제출 및 예비비 지출 승인에 관한 조례안」(이하 “서초구조례안”이라 함) 제3조제2항에 서초구청장(이하 “구청장”이라 함)으로 하여금 예비비 지출에 대한 서초구의회의 승인을 받으려는 경우 「지방자치법」제134조에 따른 결산서와 별도의 안건으로 의회에 제출하여 승인을 받도록 하는 내용을 규정하기 위해서는 그 내용이 서초구 소관 사무에 해당하고 법령에 위반되지 않아야 할 것인데, 먼저 서초구 소관 사무에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」제9조제2항제1호사목에서 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 제129조 및 「지방재정법」제43조제1항에서 지방자치단체는 세입·세출예산에 예비비를 계상하여야 한다고 규정하고 있음을 고려하면, 서초구 예비비에 관한 사무는 서초구 소관 사무의 범위에 포함된다고 할 것입니다.

    다음으로, 「지방회계법」제14조, 같은 법 시행령 제10조제1항 및 제12조제2항제2호다목에서 결산서에 예비비 사용액을 포함하여 작성, 지방의회에 제출하도록 규정하고 있음에도, 예비비 사용액이 포함된 결산서와 예비비 지출 승인을 별도의 안건으로 제출하도록 하는 서초구조례안 제3조제2항의 내용이 법령에 위반되는지 여부를 살펴보면, 해당 규정의 취지는 「지방자치법」제129조제1항에서 지방자치단체는 세입·세출 예산에 예비비를 계상하도록 함에 따라 그에 대한 세입·세출 결산에도 예비비 사용액을 포함하도록 하여 예산 집행 결과를 명확하게 파악하기 위함이지, 예비비 지출에 대한 승인을 결산서와 별도의 안건으로 제출하도록 하는 것을 금지하거나 제한하기 위함이라 보기는 어렵다고 할 것입니다.

    또한, 「지방자치법」제39조제1항제3호에서는 결산의 승인을 지방의회 의결사항으로 규정하고 있고, 같은 법 제129조제2항에서는 예비비의 지출은 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐, 예비비 지출 승인 안건을 결산서와 별도로 하여 제출하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것을 금지하거나 제한하는 취지의 규정을 두고 있지 않고, 「지방재정법」제43조제4항에서 예비비 사용액 명세서를 「지방자치법」제134조제1항에 따라 지방의회의 승인을 받도록 규정한 취지가 예비비는 결산과 별도로 지방의회 승인을 받도록 하기 위한 것임을[「지방재정법」개정이유(법률 제12687호, 2014. 5. 28.) 참조] 고려하면 관련 법령의 취지에도 위배되지 않는 것으로 보입니다
    .

    따라서, 서초구는 구청장이 예비비 지출에 대해 서초구의회의 승인을 받으려는 경우 「지방자치법」제134조에 따른 결산서와 별도의 안건으로 의회에 제출하여 승인을 받도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    「대한민국헌법」 제117조제1항과 「지방자치법」 제22조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있습니다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결 등 참조).

    서초구조례안 제3조제3항에서는 구청장은 예비비를 사용한 경우 분기별로 그 사용 내역을 의회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다고 규정하고 있는바, 해당 규정의 취지는 「지방자치법」제129조제2항에 따라 지방의회가 예비비 지출을 승인함에 있어 그 사후 통제권을 강화하여 예산 운영의 효율성을 확보하기 위한 것으로 보입니다(서초구조례안 제안이유 참조).

    서초구조례안 제3조제3항의 내용이 구청장의 권한을 침해하는지 여부와 관련하여, 먼저 질의 가에서 검토한 바와 같이 예비비에 관한 사무는 자치사무에 해당한다고 할 것이고, 「지방자치법」제39조제1항제2호, 제134조 등에 따르면 지방의회는 지방자치단체 예산을 심의·확정하고, 예산의 결산에 관한 승인을 하며, 결산 심사 결과 위법·부당한 사항이 있는 경우 해당 지방자치단체 등의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때 그 시정을 요구할 수 있고, 지방자치단체 등은 그 시정요구사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고해야 하는 등 지방의회는 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있고(대법원 2014. 2. 13. 선고 2013추67 판결 참조), 지방자치단체 재정운용에 대한 최종적인 확정 권한은 지방의회에 유보되어 있다고 할 것입니다(법제처 2019. 6. 5. 의견제시 19-0178 등 참조).

    위와 같은 사항을 고려하면, 구청장이 분기별로 예비비 사용 내역을 소관 상임위원회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 자치사무에 해당하는 예비비 집행에 관한 사항을 조례로 규율하려는 것으로 보이고, 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대해 폭넓은 견제 권한을 가진 지방의회가 예비비의 무분별한 집행을 방지하기 위해 「지방자치법」제129조제2항에 따른 예비비 지출에 대한 사후적 통제 권한을 행사하는 것에 해당한다고 할 수 있을 것입니다.

    그리고, 「지방자치법」제40조제1항에서 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체장에게 요구할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제42조에서는 지방자치단체장은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있고(제1항), 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다고(제2항) 규정하고 있는데, 서초구조례안 제3조제3항의 내용은 이와 같은 지방자치법령에 따른 서류제출요구 또는 행정사무처리상황의 보고에 해당하는 것으로 보입니다(법제처 2019. 2. 14. 의견제시 19-0060 등 참조).

    또한, 같은 규정에서 분기별 예비비 사용 내역을 소관 상임위원회에 보고한 후 반드시 구청장이 위원회 의견에 따라야 하는 등의 법적 구속을 규정하고 있지 않으므로, 서초구의회가 「지방자치법」제129조제2항에 따라 예비비 지출을 승인함에 있어 예비비 사용내역을 사전에 파악하기 위해 분기별로 그 내역을 소관 상임위원회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정한다고 하여 그것이 곧 구청장의 집행권을 본질적으로 침해하는 것이라고 보기는 어렵다고 할 것인바(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결, 법제처 2019. 2. 14. 의견제시 19-0060 등 참조), 서초구는 구청장으로 하여금 분기별 예비비 사용 내역을 소관 상임위원회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.


    [관계법령 및 자치법규]
    「지방자치법」
    제129조(예비비) ① 지방자치단체는 예측할 수 없는 예산 외의 지출이나 예산초과지출에 충당하기 위하여 세입ㆍ세출예산에 예비비를 계상하여야 한다.
    ② 예비비의 지출은 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다.
    제134조(결산) ① 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다. (생략)
    ②~③ (생략)

    「지방재정법」
    제43조(예비비) ①~③ (생략)
    ④ 지방자치단체의 장은 예비비로 사용한 금액의 명세서를 「지방자치법」 제134조제1항에 따라 지방의회의 승인을 받아야 한다.

    「지방회계법 시행령」
    제12조(결산서의 작성) ① (생략)
    ② 법 제15조제2호에 따른 세입ㆍ세출 결산에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
    1. 세입에 관한 다음 각 목의 사항
    가~사. (생략)
    2. 세출에 관한 다음 각 목의 사항
    가~나. (생략)
    다. 예비비 사용액
    라~자. (생략)

    「서울특별시 서초구 세입·세출 결산서 제출 및 예비비 지출 승인에 관한 조례안」
    제3조(예비비 지출 보고 및 승인) ① 구청장은 예비비로 사용한 금액의 명세서를 다음 연도 의회에 제출하여 그 승인을 얻어야 한다.
    ② 구청장은 제1항에 따른 예비비 지출 승인은 제2조의 결산서와 별도의 안건으로 의회에 제출하여야 한다.
    ③ 구청장은 예비비를 사용한 경우에는 분기별로 분기만료일이 속하는 달의 다음 달 말일까지 그 사용 내역을 의회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다.

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