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안건번호 의견19-0352 요청기관 서울특별시 서대문구 회신일자 2019. 11. 26.
안건명 「지방재정법」 제38조제3항에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방자치단체 예산편성 운영기준」(행정안전부훈령 제96호)의 장학금에 관한 규정 내용이 변경될 것을 예상하여 예산편성운영기준 개정 전에 미리 그 예상되는 개정내용을 전제로 서울특별시 서대문구의 조례를 개정하고, 개정된 조례의 시행일은 예산편성운영기준이 개정되는 날로 할 수 있는지(「지방자치단체 예산편성 운영기준」별표 11 등 관련)
  • 질의요지

    「지방재정법」 제38조제3항에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방자치단체 예산편성 운영기준」(행정안전부훈령 제96호)의 장학금에 관한 규정 내용이 변경될 것을 예상하여 예산편성운영기준 개정 전에 미리 그 예상되는 개정내용을 전제로 서울특별시 서대문구의 조례를 개정하고, 개정된 조례의 시행일은 예산편성운영기준이 개정되는 날로 할 수 있는지?

  • 의견

    「지방재정법」 제38조제3항에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방자치단체 예산편성 운영기준」의 장학금에 관한 규정 내용이 변경될 것을 예상하여 예산편성운영기준 개정 전에 미리 그 예상되는 개정내용을 전제로 서울특별시 서대문구의 조례를 개정하고, 개정된 조례의 시행일은 예산편성운영기준이 개정되는 날로 하는 것은 바람직하지 않는 것으로 보입니다.

  • 이유

    「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있을 것인데, 이 사안은 「지방재정법」 제38조제3항에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방자치단체 예산편성 운영기준」(행정안전부훈령 제96호를 말하며, 이하 “예산편성운영기준”이라 함)의 장학금에 관한 규정 내용이 변경될 것을 예상하여, 예산편성운영기준 개정 전에 미리 그 예상되는 개정내용을 전제로 서울특별시 서대문구의 조례를 개정하고, 개정된 조례의 시행일은 예산편성운영기준이 개정되는 날로 할 수 있는지에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

    살피건대, 법령의 직접적인 위임에 따라 위임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 훈령 등과 같은 행정규칙이더라도 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 보아야 할 것이고, 지방자치단체가 「대한민국헌법」 제117조제1항 또는 「지방자치법」 제22조에 따라 “법령”의 범위 안에서 조례를 제·개정할 때 그 “법령”에는 법령의 위임에 따라 정한 예산편성운영기준과 같은 법규 보충적 행정규칙이 포함된다고 할 것입니다(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 91헌마25 결정례, 헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 2002헌라2 결정례 등 참조).

    이 사안의 경우, 서대문구에서 예산편성운영기준이 향후 개정될 것을 예상하여 관련 조례를 개정함과 동시에 현행 법령의 위반 소지를 피하기 위하여 조례안 부칙에서 시행일을 “예산편성운영기준 별표 11의 장학금 및 학자금의 적용대상 규정부분이 개정된 때부터 시행한다”고 규정하는 방식을 취하고 있는데, 이에 관하여 살펴보면 「지방자치법」 제22조의 “법령의 범위 안” 이라 함은 현행 법령을 말하는 것이므로 지방자치단체는 현행 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있을 것인데, 예산편성운영기준의 개정여부, 개정내용 및 개정 시기 등을 알 수 없는 현재 상태에서 법령의 개정을 예상하여 조례를 개정할 경우 미래에 만들어질 법령과 조례가 부합하지 않는 경우에는 상위 법령에 배치되는 내용을 포함하고 있어 무효인 조례가 될 수 있고, 미래에 만들어질 법령과 조례가 부합하는 경우라고 하더라도 현재에 있어서는 실익이 없는 무의미한 조례를 입법하는 문제가 있을 수 있습니다(법제처 2012. 3. 23. 의견제시 12-0071 참조).

    또한, 조례를 제·개정하면서 그 시행일을 해당 자치법규의 입법주체인 지방자치단체가 제·개정하는 조례에 명시적으로 규정하지 않고 다른 법령이나 중앙행정기관의 행정규칙 시행일에 따르도록 하는 것은 결국 관련 법령이나 행정규칙이 시행되지 않는 등의 경우에 해당 조례도 시행되지 않게 되는 등의 문제가 발생하여 자치입법권 행사의 실효성·자율성 측면에서 바람직한 입법방식은 아니라고 할 것입니다.

    따라서, 서울특별시 서대문구에서 「지방재정법」 제38조제3항에 따라 행정안전부장관이 정한 예산편성운영기준의 장학금에 관한 규정 내용이 변경될 것을 예상하여 예산편성운영기준 개정 전에 미리 그 예상되는 개정내용을 전제로 서대문구의 관련 조례를 개정하고, 개정된 조례의 시행일은 예산편성운영기준이 개정되는 날로 하는 것은 바람직하지 않는 것으로 보이므로, 예산편성운영기준이 개정된 후 그 개정 내용에 따라 조례안에 규정할 사항을 검토 후 조례 개정절차를 거치는 것이 타당할 것으로 보입니다.



    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방재정법」
    제38조(지방자치단체 재정운용 업무편람 등) ① (생 략)
    ② 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 행정안전부령으로 정한다.
    ③ 행정안전부장관은 지방자치단체의 건전한 재정지출에 필요한 기준을 정하여 지방자치단체에 통보할 수 있다.

    「지방자치단체 예산편성운용에 관한 규칙」
    제8조(기준경비) ① 행정안전부장관은 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 다음 연도 기준경비를 해마다 7월 31일까지 지방자치단체에 통보하여야 한다.
    ② 제1항에 따라 통보하여야 하는 기준경비의 유형은 다음 각 호와 같다.
    1. 업무추진비
    2. 지방보조금
    3. 지방의회 관련 경비 중 국외여비(國外旅費), 의정운영 공통업무추진비 및 기관운영 업무추진비
    4. 통장ㆍ이장ㆍ반장의 활동보상금
    5. 그 밖에 지방자치단체의 재정여건과 특성을 고려하여 행정안전부장관이 필요하다고 인정하는 경비
    ③ 지방자치단체가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 예산을 편성하는 경우에는 제1항에 따라 행정안전부장관이 통보한 기준경비의 범위에서 세출예산에 계상하여야 한다.

    「지방자치단체 예산편성 운영기준」
    제4조(기준경비) 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 기준경비는 다음 각 호와 같다.
    1. 지방의회관련 경비중 의원국외여비·의정운영공통경비·의회운영업무추진비·의원역량개발비(민간위탁)·의원정책개발비의 기준경비는 별표 1과 같다.
    2. 업무추진비의 기준경비는 별표 2와 같다.
    3. 지방보조금의 기준경비는 별표 3과 같다.
    4. 통장·이장·반장 활동보상금의 기준경비는 별표 4와 같다.
    5. 「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」 제8조제2항제5호의 규정에 따라 지방공무원 맞춤형복지제도 시행 기준경비는 별표 5, 일·숙직비의 기준경비는 별표 6, 교육강사수당의 기준경비는 별표 7과 같다.
    6. ∼ 9.
    제6조(세출예산 과목구분과 설정) ① (생 략)
    ② 세출예산의 성질별 분류는 목그룹, 편성목, 통계목으로 분류하며, 세부분류 내용은 별표 11과 같다.

    「지방자치법」
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「서울특별시서대문구통장자녀장학금지급조례 일부개정조례안」
    제1조(목적) 이 조례는 통장자녀로서 재능이 우수하지만 경제적 사정으로 인하여 교육을 받기 곤란한 고등학생 및 대학생에게 지급하는 통장자녀장학금(이하 “장학금”이라 한다)의 지급에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
    부 칙
    이 조례는 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 11의 장학금 및 학자금 부분 중 적용대상 부분이 개정된 때부터 시행한다.

    「서울특별시 서대문구 새마을장학금 지급 조례 일부개정조례안」
    제1조(목적) 이 조례는 지역새마을지도자(새마을부녀회원 및 문고지도자를 포함한다. 이하 같다)의 자녀 및 유자녀로서 학교성적과 재능이 우수하지만 경제적 사정으로 인하여 교육을 받기 곤란한 고등학생과 대학생에게 지급하는 새마을장학금의 지급에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
    부 칙
    이 조례는 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 11의 장학금 및 학자금 부분 중 적용대상 부분이 개정된 때부터 시행한다.

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