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안건번호 의견19-0365 요청기관 강원도 강릉시 회신일자 2019. 12. 2.
안건명 교통영향평가심의위원회의 심의, 경관위원회의 심의 또는 건축위원회의 건축심의는 2019. 11. 13. 이전에 거쳤으나, 건축허가 신청은 2019. 11. 13. 후에 한 경우, 「강릉시 주차장 설치 및 관리 조례」(2019. 11. 13. 강원도강릉시조례 제1360호로 일부개정 되어 같은 날 시행된 것) 부칙 제2조 본문의 “이 조례 시행 당시 …… 건축 또는 설치허가 등을 신청한 시설물”에 해당하여 같은 조례가 강원도강릉시조례 제1360호로 일부개정 되기 전의 부설주차장 설치기준을 적용할 수 있는지 여부[「강릉시 주차장 설치 및 관리 조례」(2019. 11. 13. 강원도강릉시조례 제1360호로 일부개정 되어 같은 날 시행된 것) 부칙 제2조 등 관련]
  • 질의요지

    「도시교통정비 촉진법」 제17조에 따른 교통영향평가심의위원회의 심의, 「경관법」 제28조에 따른 경관위원회의 심의 또는 「건축법」 제4조의2에 따른 건축위원회의 건축심의는 2019. 11. 13. 이전에 거쳤으나, 건축허가 신청은 2019. 11. 13. 후에 한 경우, 「강릉시 주차장 설치 및 관리 조례」(2019. 11. 13. 강원도강릉시조례 제1360호로 일부개정 되어 같은 날 시행된 것) 부칙 제2조 본문의 “이 조례 시행 당시 …… 건축 또는 설치허가 등을 신청한 시설물”에 해당하여 같은 조례가 강원도강릉시조례 제1360호로 일부개정 되기 전의 부설주차장 설치기준을 적용할 수 있는지?

  • 의견

    교통영향평가심의위원회의 심의, 경관위원회의 심의 또는 건축위원회의 건축심의는 2019. 11. 13. 이전에 거쳤으나, 건축허가 신청은 2019. 11. 13. 후에 한 경우는, 「강릉시 주차장 설치 및 관리 조례」(2019. 11. 13. 강원도강릉시조례 제1360호로 일부개정 되어 같은 날 시행된 것) 부칙 제2조 본문의 “이 조례 시행 당시 …… 건축 또는 설치허가 등을 신청한 시설물”에 해당한다고 볼 수 없으므로, 같은 조례가 강원도강릉시조례 제1360호로 일부개정 되기 전의 부설주차장 설치기준을 적용할 수 없다고 할 것입니다.

  • 이유

    일반적으로 법령에서 하나 또는 수 개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것입니다(법제처 2010. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조). 또한 경과조치는 법령 개정시 종전 법령의 규정에 따라 기득권이 형성된 경우에 한정하여 예외적으로 종전 규정을 적용할 수 있도록 하는 규정이므로, 경과조치의 적용대상을 판단할 때에는 개정 규정의 입법취지를 훼손하지 않는 범위에서 엄격하게 해석해야 합니다(법제처 2019. 8. 30. 회신 19-0260 해석례, 법제처 2018. 3. 6. 의견제시 18-0020 등 참조). 그리고 이상의 해석 기준은 조례를 해석함에 있어서도 마찬가지로 적용된다고 할 것입니다.

    「강릉시 주차장 설치 및 관리 조례」(이하 “강릉시조례”라 함) 중 부설주차장의 설치기준에 대하여 규정하고 있는 같은 조례 제12조 및 별표 6은, 강릉시조례가 2019. 11. 13. 강원도강릉시조례 제1360호로 일부개정 되면서 업무시설 중 오피스텔, 도시형 생활주택, 생활숙박시설에 대한 부설주차장 설치기준을 강화하는 내용으로 개정된 것으로, 그 취지는 부설주차장의 설치기준을 강화함으로써 교통혼잡과 주차난을 개선하기 위한 것이었습니다[강릉시 주차장 설치 및 관리 조례 일부개정조례안(2019. 10.) 제안이유 및 주요내용 참고). 한편 강릉시조례 부칙 제2조 본문에서는 위와 같은 강릉시조례의 시행 당시 시설물의 건축 또는 설치허가 등을 받았거나 건축 또는 설치허가 등을 신청한 시설물의 부설주차장 설치기준에 대하여는 종전의 규정에 따른다고 규정하여, 위 부칙 제2조 본문에 해당하는 경우 같은 조 단서에 해당하는 경우를 제외하고는 부설주차장 설치기준에 대하여 구 「강릉시 주차장 설치 및 관리 조례」(2019. 11. 13. 강원도강릉시조례 제1360호로 일부개정 되기 전의 것, 이하 “구 강릉시조례”라 함]를 따르도록 하고 있습니다.

    앞서 살펴본 법리에 위와 같은 강릉시조례의 개정내용 및 그 취지를 더하여 보면, 먼저 강릉시조례 부칙 제2조 본문의 “건축 또는 설치허가 등을 신청한 시설물”에서 “등”의 의미를 해석함에 있어서, 위 “등”에는 그 앞에 열거된 “건축 또는 설치허가”와 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 보아야 할 것입니다. 따라서 위 부칙 제2조 본문에서 건축 또는 설치허가 등에 대한 신청이란, 시설물의 건축허가 신청 또는 설치허가 신청과, 신청자로 하여금 시설물의 건축 또는 설치와 같은 종국적 행위를 할 수 있도록 하는 등 건축허가 또는 설치허가와 동일한 규범적 가치를 가지는 처분 등에 대한 신청, 혹은 그에 준하는 성질의 처분 등에 대한 신청을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.

    그런데, 「도시교통정비 촉진법」(이하 “도시교통정비법”이라 함) 제17조에 따른 교통영향평가심의위원회의 심의와 「경관법」 제28조에 따른 경관위원회의 심의 및 「건축법」 제4조의2에 따른 건축위원회의 건축심의(이하 “교통영향평가심의등”이라 함)는 그 절차가 모든 건축물의 건축에 요구되는 것이 아닐 뿐만 아니라(도시교통정비법 제15조제1항제11호, 제17조 및 같은 법 시행령 제13조의2제1항, 「경관법」 제28조제1항, 「건축법」 제4조의2제1항 및 같은 법 시행령 제5조의7제1항), 건축허가를 신청하기 전에 교통영향평가심의등을 거쳤다고 하더라도 그 성격은 종국적인 건축허가를 위한 절차 중의 하나에 불과하고 최종 건축허가는 「건축법」 제11조 및 같은 법 시행규칙 제6조제1항에서 정한 요건에 충족되는지에 따라 이루어지게 됩니다. 특히, 교통영향평가심의위원회의 심의는 교통영향평가서가 교통환경조사 분석, 사업지구 및 주변지역의 장래 교통수요 등에 대해 적정하게 작성되었는지 검토함으로써 사업 시행에 따른 교통상의 문제점을 최소화하는 것을 목적으로 하는 절차이고[도시교통정비법 제2조제5호, 같은 법 시행령 제13조의2제5항 및 「교통영향평가 지침」(국토교통부고시 2016-29호) 제4조제1항, 제25조제1항, 별표 1), 경관위원회 심의는 건축물의 배치ㆍ규모ㆍ형태계획, 외부공간 계획, 옥외광고물 계획, 외부조명 계획 등의 적정성과 타당성을 심의하여 건축물 등이 주변 경관과 조화를 이루어 아름답고 지역성 있는 경관을 형성할 수 있도록 하는 절차로서[「경관법 시행령」 제21조제3항 및 「경관심의운영 지침」(국토교통부고시 2018-325호) 제1절, 제4장제2절), 건축계획서, 평면도, 구조도 등 설계도서를 통해 건축물의 구조ㆍ설비의 안전ㆍ기능 등을 판단하는 등의 목적을 가지고 있는 건축허가(위 법제처 19-0260 해석례 참조]와 검토사항의 범위 및 목적 또한 달리합니다.

    위와 같은 사정 등을 고려할 때, 강릉시조례가 시행된 2019. 11. 13. 당시 교통영향평가심의등을 일부 또는 모두 거쳤을 뿐 건축허가는 신청하지 않은 경우, 이를 건축허가와 동일한 규범적 가치를 가지는 처분 등에 대한 신청을 한 경우 또는 그에 준하는 성질의 처분 등에 대한 신청을 한 경우에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

    또한, 부설주차장의 설치기준에 대하여 규정한 강릉시조례 제12조 및 별표 6은 주차장의 부족으로 인한 교통혼잡과 주차난을 개선하기 위하여 개정된 것이고, 같은 조례 부칙 제2조는 위와 같은 개정내용 및 취지에도 불구하고 강릉시조례 제12조의 시행 당시 이미 시설물에 대한 건축허가 또는 설치허가 등을 받았거나 건축허가 또는 설치허가 등을 신청하는 단계에까지 이른 경우라면, 그러한 경우에 한정하여 구 강릉시조례의 부설주차장 설치기준에 대한 신뢰를 예외적으로 배려하겠다는 규정이므로, 강릉시조례 부칙 제2조 본문 중 “이 조례 시행 당시 …… 건축 또는 설치허가 등을 신청한 시설물”의 적용범위를 판단함에 있어서는 교통혼잡과 주차난의 개선이라는 강릉시조례 제12조의 입법취지가 훼손되지 않도록 제한적으로 해석하여야 할 것입니다. 따라서 교통영향평가심의등의 일부 또는 모두를 거쳤을 뿐 시설물의 건축허가는 신청하지 않아 건축허가의 신청과 규범적으로 동일하거나 그에 준한다고 평가하기 힘든 경우에까지 위 부칙 제2조 본문의 적용범위를 확대하는 것은, 앞서 살펴본 바와 같이 부칙 제2조 본문에 대한 문언해석에 부합하지 않음은 물론 강릉시조례 제12조의 입법취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.

    이상과 같은 점을 종합하여 볼 때, 질의요지와 같은 경우를 강릉시조례 부칙 제2조 본문의 “이 조례 시행 당시 …… 건축 또는 설치허가 등을 신청한 시설물”에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이므로, 위와 같은 경우에 구 강릉시조례의 부설주차장 설치기준을 적용할 수 없다고 할 것입니다.

    【관련 법령 및 자치법규 등】

    「건축법」
    제4조(건축위원회) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 사항을 조사ㆍ심의ㆍ조정 또는 재정(이하 이 조에서 "심의등"이라 한다)하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 한다.
    1. ∼ 5. (생략)
    ② ∼ ⑤ (생략)
    제4조의2(건축위원회의 건축 심의 등) ① 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제4조에 따른 건축위원회(이하 "건축위원회"라 한다)의 심의를 신청하여야 한다.
    ② 제1항에 따라 심의 신청을 받은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회에 심의 안건을 상정하고, 심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다.
    ③ ㆍ ④ (생략)
    제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.
    ② (생략)
    ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다.
    ④ 허가권자는 제1항에 따른 건축허가를 하고자 하는 때에 「건축기본법」 제25조에 따른 한국건축규정의 준수 여부를 확인하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다.
    1. ㆍ 2. (생략)
    ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다.
    1. ∼ 23. (생략)
    ⑥ ∼ ⑪ (생략)

    「건축법 시행령」
    제5조의7(지방건축위원회의 심의) ① 법 제4조의2제1항에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 제5조의5제1항제4호 및 제6호부터 제8호까지의 규정에 따른 심의 대상 건축물을 말한다.
    ② ㆍ ③ (생략)

    「건축법 시행규칙」
    제6조(건축허가 등의 신청) ①법 제11조제1항·제3항, 제20조제1항, 영 제9조제1항 및 제15조제8항에 따라 건축물의 건축·대수선 허가 또는 가설건축물의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의4서식의 건축·대수선·용도변경 (변경)허가 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)해야 한다. 이 경우 허가권자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용(이하 "행정정보의 공동이용"이라 한다)을 통해 제1호의2의 서류 중 토지등기사항증명서를 확인해야 한다.
    1. ∼ 4. (생략)
    ② ∼ ④ (생략)

    「도시교통정비 촉진법」
    제15조(교통영향평가의 실시대상 지역 및 사업) ① 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 다음 각 호의 사업(이하 "대상사업"이라 한다)을 하려는 자(국가와 지방자치단체를 포함하며, 이하 "사업자"라 한다)는 교통영향평가를 실시하여야 한다.
    1. ∼ 10. (생략)
    11. 「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축, 대수선, 리모델링 및 용도변경
    12. (생략)
    ② ∼ ④ (생략)
    제17조(교통영향평가서의 심의) ① 승인관청은 제16조제1항에 따라 제출된 교통영향평가서를 검토할 때에는 제19조에 따른 승인관청 소속의 교통영향평가심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
    ② ∼ ④ (생략)

    「도시교통정비 촉진법 시행령」
    제13조의2(교통영향평가 대상사업 등) ① 법 제15제1항제11호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 건축물을 말한다.
    1. ∼ 20. (생략)
    ② ∼ ④ (생략)
    ⑤ 제4항에 따른 교통영향평가의 평가항목 및 내용의 세부적인 사항과 그 밖에 교통영향평가의 실시에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다. 다만, 제6항제1호의 사항에 관하여는 지역 특성을 고려하여 해당 시ㆍ도의 조례로 다르게 정할 수 있다.
    ⑥ ㆍ ⑦ (생략)

    「교통영향평가 지침」
    [시행 2016. 1. 25.) [국토교통부고시 제2016-29호, 2016. 1. 25., 일부개정.]
    제4조(보고서의 작성기준) ① 사업자는 별표 1에서 정한 내용항목의 순서에 따라 보고서를 작성하여야 한다.
    ② ㆍ ③ (생략)
    제25조(보고서의 검토 및 심의) ① 승인관청 또는 법 제17조제3항에 따른 심의기관(이하 ‘승인관청’이라 한다)은 보고서를 검토한 후 이 지침에 따라 작성하지 아니한 경우에는 이를 보완할 수 있다. 이 경우 보완사항을 구체적으로 제시하여 보완을 요청하여야 한다.
    ② ∼ ⑥ (생략)

    [별표 1]
    교통영향평가 내용 항목(제4조 제1항 관련)

    1. 서 론
    가. ∼ 라. (생략)
    2. 교통환경조사 분석
    가. ∼ 다. (생략)
    3. 사업지구 및 주변지역의 장래 교통수요
    가. ∼ 다. (생략)
    4. 사업의 시행에 따른 문제점 및 개선대책 (생략)
    5. 교통개선대책안의 시행계획
    가. ㆍ 나. (생략)
    6. 참고자료
    가. ∼ 다. (생략)

    「경관법」
    제28조(건축물의 경관 심의) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 경관위원회의 심의를 거쳐야 한다.
    1. 경관지구의 건축물(해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 제외한다)
    2. 중점경관관리구역의 건축물로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물
    3. 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 또는 「지방공기업법」에 따른 지방공기업이 건축하는 건축물로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물
    4. 그 밖에 관할지역의 경관관리를 위하여 필요한 건축물로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물
    ② ∼ ⑤ (생략)

    「경관법 시행령」
    제21조(건축물의 경관 심의) ① ㆍ ② (생략)
    ③ 제1항에 따른 경관위원회의 심의절차 및 제2항에 따른 건축기준 완화적용요청서의 작성방법 등에 관하여는 국토교통부장관이 정하여 고시한다.

    「경관 심의 운영 지침」
    [시행 2018. 6. 4.) [국토교통부고시 제2018-325호, 2018. 6. 4., 일부개정]
    제1절 목적
    1-1-1. 이 지침은 경관 심의 대상 건축물 및 시설물 등이 주변의 경관과 조화를 이루어 아름답고 지역성 있는 경관을 형성할 수 있도록 경관에 관한 검토ㆍ심의를 수행하는데 필요한 사항을 정하여 품격 있는 국토경관을 조성하는데 기여함을 목적으로 한다.
    제4장 건축물의 경관 심의
    제1절 경관 심의 대상 및 시기 (생략)
    제2절 경관 심의 기준
    4-2-1. 건축물의 경관 심의 시에는 다음 사항을 중심으로 경관 측면의 적정성과 타당성을 검토하며, 지자체별로 해당 지역의 특성과 여건을 반영한 구체적인 건축물 경관 심의 기준을 작성하여 운영한다.
    (1) 현황분석
    ① ㆍ ② (생략)
    (2) 배치/규모/형태계획
    ① ㆍ ② (생략)
    (3) 외부공간 계획
    ① ㆍ ② (생략)
    (4) 옥외광고물 계획(해당되는 경우에 한정함)
    건축물과의 조화 및 주변 지역 특성을 감안한 계획
    (5) 외부조명 계획(해당되는 경우에 한정함)
    건축물과의 조화 및 주변 지역 특성을 감안한 계획
    4-2-2. (생략)

    「강릉시 주차장 설치 및 관리 조례」
    [시행 2019. 11. 13.) [강원도강릉시조례 제1360호, 2019. 11. 13., 일부개정]
    제12조(부설주차장 설치 기준) ① (생략)
    ② 법 제19조제3항 및 영 제6조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 부설주차장의 설치기준은 별표 6과 같다. 다만, 농업·어업·축산업 및 임업용 창고인 경우에는 부설주차장을 설치하지 않을 수 있다.
    ③ ㆍ ④ (생략)

    부칙
    제2조(부설주차장 설치 기준에 관한 경과조치) 이 조례 시행당시 종전의 규정에 따라 시설물의 건축 또는 설치허가 등을 받았거나 건축 또는 설치허가 등을 신청한 시설물의 부설주차장 설치기준에 대하여는 종전의 규정에 따른다. 다만, 종전규정이 개정규정에 비하여 부설주차장 설치자에게 불리한 경우에는 그러하지 아니한다.

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