기본정보

의견제시사례 상세
안건번호 의견21-0177 요청기관 서울특별시 서초구 회신일자 2021. 6. 9.
안건명 주차장특별회계의 용도에서 일반직 공무원 인건비를 제외하도록 조례에서 규정하는 것이 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하는지 등 (「서울특별시 서초구 주차장특별회계 설치 조례안」제4조제1항제4호 등 관련)
  • 질의요지


    가. 주차장특별회계의 용도에서 일반직 공무원 인건비를 제외하도록 조례에서 규정하는 것이 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하는지?

    나. 주차장특별회계의 용도에서 일반직 공무원 인건비를 제외하도록 하는 조례안을 의원이 발의할 수 있는지?

  • 의견


    가. 질의 가에 대하여

    이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하지 않는 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 의회 의원이 발의하여 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.


  • 이유


    가. 질의 가에 대하여

    「지방자치법」에서는 예산의 심의ㆍ확정권은 지방의회에(제39조제1항제2호), 예산안의 편성권은 지방자치단체장에게(제127조제1항) 부여하여 의결기관과 집행기관 간 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으나,(각주: 법제처 2020. 5. 29. 의견제시례 20-0114) 「지방재정법」 제36조제1항에서는 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다고 규정하고 있는 바, 이는 기본적으로 예산안이 예산편성 기준 등에 관하여 직접 규율하고 있는 법령이나 조례에 반하거나 그 범위를 벗어나서는 안 된다는 것을 의미하므로(각주: 대법원 2013. 2. 14. 선고 2012추60 판결) 지방의회는 지방자치단체장의 고유권한이 예산편성권을 침해하지 않는 합리적인 범위 내에서 조례로 예산편성기준 등을 정할 수 있다고 할 것입니다.

    그리고 「지방재정법」 제9조제2항에서는 지방자치단체의 특별회계는 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업이나 그 밖의 특정사업을 운영할 때 또는 특정자금이나 특정세입ㆍ세출로서 일반세입ㆍ세출과 구분하여 회계 처리할 필요가 있을 때에만 법률이나 조례로 설치할 수 있도록 규정하고 있고,「주차장법」 제21조의2에서는 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 주차장을 효율적으로 설치 및 관리ㆍ운영하기 위하여 주차장특별회계를 설치할 수 있다고 규정(제1항)하면서 구청장이 설치하는 주차장특별회계의 조성 재원을 특정하여 규정(제3항)하고 있고, 주차장특별회계의 설치 및 운용ㆍ관리에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정(제4항)하고 있습니다.

    한편 법률 제17900호로 일부 개정된 「주차장법」(2021. 7. 13. 시행. 이하 “개정주차장법”이라 한다)에서는 주차장특별회계를 주차장조성 및 유지관리 등을 위한 주차환경개선사업, 주차질서 홍보 및 교육 등을 위한 주차질서유지사업, 주차장특별회계의 조성ㆍ운용 및 관리를 위하여 필요한 경비에 사용하도록 한정하여 규정(제4항 신설(각주: 현행 제4항은 제5항으로 이동하여 규정))하고 있습니다.

    그런데 개정주차장법 제21조의2제4항이 주차장을 효율적으로 설치 ㆍ관리ㆍ운영하기 위하여 일반회계와 별도로 주차장특별회계를 설치하도록 한 입법취지를 실현하기 위하여 주차장특별회계의 재원이 주차장 외의 다른 업무에 사용되지 않도록 용도를 제한할 필요가 있다는 점을 감안하여 신설된 것이라는 점(각주: 의안번호 제2103367호 주차장법 일부개정법률안 심사보고서(2020. 12.))을 고려하면 조례로 주차장특별회계의 세출 용도를 정하면서 개정주차장법 제21조의2제4항의 가능한 해석 범위 내에서 주차장특별회계의 세출용도를 특정하여 명시하는 것이 주차장법령의 입법취지에 반한다고 보기는 곤란해 보입니다.

    이와 관련하여 「서울특별시 서초구 주차장특별회계 설치 조례 일부개정안」(이하 “서초구조례안”이라 한다) 제4조제1항제4호에서는 ‘불법주정차 단속 등 주차관리 업무에 필요한 인건비 및 비용’을 주차장특별회계의 세출 용도로 규정하면서 ‘일반직 공무원 인건비(보수 등)’는 제외하도록 규정하고 있는 바, 주차장의 관리ㆍ운영 업무를 담당하는 일반직 공무원에게 지급하는 보수 등 인건비는 넓은 의미에서 주차장의 관리ㆍ운영에 필요한 비용으로 볼 수 있을 것(각주: 법제처 2015. 1. 8. 의견제시 14-0274 참조)이나, 주차장 법령 상 인건비를 주차장의 관리ㆍ운영에 필요한 비용에 반드시 포함시키도록 하는 명시적인 규정은 없고, 일반직 공무원은 순환보직을 받아 행정 일반에 대한 업무를 담당하는 공무원으로서 특별회계 설치와 관련된 업무를 수행하는 일반직 공무원의 보수를 특별회계에서만 지급하도록 명시하는 관련 법령 규정도 없습니다.

    이러한 점을 고려하면 서초구조례안은 주차장의 관리ㆍ운영 업무를 담당하는 일반직 공무원의 보수 등을 일반회계로 편성하도록 하는 예산편성의 기준을 정하는 것으로 서초구청장의 예산편성권을 침해하지 않는 것으로 보입니다.

    다만 「지방자치법」 제127조에서는 지방자치단체의 예산 편성 및 의결 절차에 대해 규정하면서 시ㆍ군 및 자치구의회에서는 회계연도 시작 10일 전까지 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출한 예산안을 의결하도록 규정하고 있는 바, 예산이 확정된 후 기존에 주차장특별회계에서 지출하고 있던 일반직 공무원의 인건비를 일반회계에서 지출하도록 조례를 개정하는 것은 법적 안정성을 해하는 측면이 있으므로(각주: 대법원 1997. 9. 9. 선고 97추36 판결) 확정된 예산에 대해서는 적용되지 않도록 경과조치 등을 규정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    「지방자치법」 제22조에서는 조례의 제정권을 지방자치단체에게 부여하고 있고, 같은 법 제66조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항부터 제5항까지에서는 의안의 발의절차 등에 대하여 규정하고 있는바, 지방의회 의원이 발의하려는 조례안이 지방자치단체장의 고유권한에 있는 것으로서 상위법령에서 그러한 조례안의 제안권까지 지방자치단체장에게 전속적으로 부여한 것이 아닌 한 지방의회 의원은 「지방자치법」이 정한 절차에 따라 해당 조례안을 발의할 수 있다고 할 것입니다(각주: 법제처 2019. 7. 19. 의견제시 19-0195).

    그런데 질의 가에서 살펴본 바와 같이 특별회계의 세입 및 세출 용도에 대해서는 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 제정할 수 있고, 특별회계 설치ㆍ운영과 관련된 조례안의 제안에 대해 지방자치단체장에게 전속적인 권한을 부여하는 법령은 없다는 점을 고려하면 질의요지와 같은 조례안을 의원이 발의하여 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

    다만 「지방자치법」 제132조에서는 지방의회는 새로운 재정부담을 수반하는 조례나 안건을 의결하려면 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는 바, 서초구조례안 자체가 전체적으로 서초구에 새로운 재정부담을 수반하는 것은 아니지만 주차장특별회계에서 주차장 관리ㆍ운영을 담당하는 일반직 공무원의 인건비를 지출하지 못하도록 함으로써 결국 일반회계에서 부담할 재정 부담을 증가시킨다는 점을 고려하면 해당 조례안을 의결하기 전에 미리 지방자치단체장의 의견을 듣는 절차를 거치는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】

    「지방자치법」
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
    1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
    2. 예산의 심의ㆍ확정
    3. ∼ 11. (생 략)
    ② (생 략)
    제66조(의안의 발의) ① 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다.
    ② ∼ ⑤ (생 략)
    제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
    ② ∼ ④ (생 략)
    제132조(재정부담을 수반하는 조례제정 등) 지방의회는 새로운 재정부담을 수반하는 조례나 안건을 의결하려면 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다.

    「지방재정법」
    제9조(회계의 구분) ① 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다.
    ② 특별회계는 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업이나 그 밖의 특정사업을 운영할 때 또는 특정자금이나 특정세입ㆍ세출로서 일반세입ㆍ세출과 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에만 법률이나 조례로 설치할 수 있다. 다만, 목적세에 따른 세입ㆍ세출은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 특별회계를 설치ㆍ운용하여야 한다.
    ③ ㆍ ④ (생 략)
    제36조(예산의 편성) ① 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다.
    ② ∼ ④ (생 략)

    「주차장법」
    제21조의2(주차장특별회계의 설치 등) ① 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 주차장을 효율적으로 설치 및 관리ㆍ운영하기 위하여 주차장특별회계를 설치할 수 있다.
    ② 제1항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 설치하는 주차장특별회계는 다음 각 호의 재원(財源)으로 조성한다.
    1. 제9조제1항 및 제3항, 제14조제1항에 따른 주차요금 등의 수입금과 제19조제5항에 따른 노외주차장 설치를 위한 비용의 납부금
    2. 제24조의2에 따른 과징금의 징수금
    3. 해당 지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금
    4. 정부의 보조금
    5. 「지방세법」 제112조(같은 조 제1항제1호는 제외한다)에 따른 재산세 징수액 중 대통령령으로 정하는 일정 비율에 해당하는 금액
    6. 「도로교통법」 제161조제1항제2호 및 제3호에 따라 제주특별자치도지사 또는 시장등이 부과ㆍ징수한 과태료
    7. 제32조에 따른 이행강제금의 징수금
    8. 「지방세기본법」 제8조제1항제1호에 따른 보통세 징수액의 100분의 1의 범위에서 광역시의 조례로 정하는 비율에 해당하는 금액(광역시에 한정한다)
    ③ 제1항에 따라 구청장이 설치하는 주차장특별회계는 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
    1. 제2항제1호의 수입금 및 납부금 중 해당 구청장이 설치ㆍ관리하는 노상주차장 및 노외주차장의 주차요금과 대통령령으로 정하는 납부금
    2. 제24조의2에 따른 과징금의 징수금
    3. 해당 지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금
    4. 특별시 또는 광역시의 보조금
    5. 「도로교통법」 제161조제1항제3호에 따라 시장등이 부과ㆍ징수한 과태료
    6. 제32조에 따른 이행강제금의 징수금
    ④ 제1항에 따른 주차장특별회계의 설치 및 운용ㆍ관리에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
    ⑤ 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 노상주차장 또는 노외주차장의 관리를 위탁한 경우 그 위탁을 받은 자에게 위탁수수료 외에 노상주차장 또는 노외주차장의 관리ㆍ운영비용의 일부를 보조할 수 있다. 다만, 주차장특별회계가 설치된 경우에는 그 회계로부터 보조할 수 있다.
    ⑥ 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 노외주차장 또는 부설주차장의 설치자에게 주차장특별회계로부터 노외주차장 또는 부설주차장의 설치비용의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다. 이 경우 보조 또는 융자의 대상ㆍ방법 및 융자금의 상환 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
    ⑦ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장은 해당 지방자치단체에 「도시교통정비 촉진법」에 따른 지방도시교통사업특별회계가 설치되어 있는 경우에는 그 회계에 이 법에 따른 주차장특별회계를 통합하여 운용할 수 있다. 이 경우 계정(計定)은 분리하여야 한다.

 W1  CD0301