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안건번호 의견21-0179 요청기관 경상남도 합천군 회신일자 2021. 7. 8.
안건명 지방공단의 정관을 변경하려는 경우 지방의회의 동의를 받도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지 (「합천군 시설관리공단 설립 및 운영에 관한 조례안」제5조제2항 등 관련)
  • 질의요지


    지방공단의 정관을 변경하려는 경우 지방의회의 동의를 받도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

  • 의견


    이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용은 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

  • 이유


    「지방공기업법」 제76조제1항에서는 지방자치단체는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제49조제2항 및 제76조제2항에서는 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항은 조례로 정하여야 한다고 규정하고 있으므로 지방자치단체는 지방공단의 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정할 수 있다고 보아야 할 것입니다.

    그러나 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 ‘법령의 범위 안에서’라 함은 ‘법령에 위배되지 아니하는 범위 내에서’를 의미하므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다고 보아야 할 것이므로(각주: 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23판결 참조) 지방공단의 설립ㆍ운영에 관한 사항을 조례로 정함에 있어 상위 법령에 위반되는 내용을 규정할 수는 없다고 할 것입니다.

    그런데 「지방공기업법」 제56조제3항 및 제76조제2항에서는 공단은 정관을 변경하려는 경우 지방자치단체의 장의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐 지방의회가 직접 지방공기업에 대하여 견제할 수 있도록 법령에 근거를 두거나 조례로 정하도록 위임한 사항은 없는 것으로 보입니다.

    따라서 지방공단의 정관을 변경하려는 경우에 지방의회의 동의를 받아야만 정관 변경을 할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 법령에서 인정하고 있는 범위를 넘어 새로운 정관 변경 절차를 추가하게 되는 것으로 결국 조례가 상위법령의 효력을 좌우하게 되는 결과를 가져오게 되어 상위법령에 위반될 소지가 있습니다.(각주: 법제처 2016. 4. 27. 의견제시 16-0100, 법제처 2021. 2. 23. 의견제시 21-0060 참조)

    또한 「지방자치법」 제22조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270판결 참조)고 할 것인데, 지방공단의 정관을 변경하려는 경우 지방의회의 동의를 받도록 조례에 규정하는 것은 법률의 위임 없이 지방공단에 대해 추가적인 의무를 부과하는 것이므로 「지방자치법」 제22조 단서에도 위배되는 것으로 판단됩니다.

    아울러 법령의 명시적인 근거나 위임 규정 없이 지방공단의 정관 변경 시 지방의회의 동의를 받도록 조례에 규정한다면 「지방공기업법」 제51조 및 제76조에 따라 독립된 법인격을 가진 법인으로 설립된 지방공단의 운영 상 독립성이나 자율성을 훼손시킬 우려가 있으므로 신중하게 접근할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2013. 9. 17. 의견제시 13-0280 참조)

    따라서 지방공단의 정관을 변경하려는 경우 지방의회의 동의를 받도록 조례에 규정하는 것은 「지방공기업법」 등 상위법령의 규정에 반하여 지방공단의 독립성ㆍ자율성 등을 훼손할 우려가 있으므로 질의요지와 같은 내용은 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    제49조(설립) ② 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다.
    제56조(정관) ③ 공사는 정관을 변경하려는 경우 지방자치단체의 장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제50조제1항에 따라 설립된 공사의 경우에는 지방자치단체 간의 규약으로 정하는 바에 따른다.
    제76조(설립ㆍ운영) ① 지방자치단체는 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립할 수 있다.
    ② 공단의 설립ㆍ운영에 관하여는 제49조부터 제52조까지, 제53조제1항, 제56조제1항 및 제3항, 제57조, 제58조, 제58조의2, 제59조부터 제63조까지, 제63조의2부터 제63조의8까지, 제64조, 제64조의2, 제64조의4, 제64조의5, 제65조, 제65조의2, 제66조, 제66조의2, 제68조, 제69조, 제71조, 제71조의2부터 제71조의4까지, 제72조 및 제73조, 제75조의2부터 제75조의4까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “공사”는 “공단”으로, “사장”은 “이사장”으로, “사채”는 “공단채”로 본다.

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