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안건번호 의견21-0209 요청기관 경기도 구리시 회신일자 2021. 8. 5.
안건명 「아동복지법」 제37조에 따라 실시하는 취약계층아동에 대한 통합서비스 지원사업에 관한 사항을 조례로 정하면서 지원 사업의 대상 연령을 보건복지부장관이 정한 기준보다 확대하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 (「아동복지법」제37조제1항 등 관련)
  • 질의요지


    「아동복지법」 제37조에 따라 실시하는 취약계층아동에 대한 통합서비스 지원사업에 관한 사항을 조례로 정하면서 지원 사업의 대상 연령을 보건복지부장관이 정한 기준보다 확대하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

  • 의견


    이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용은 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

  • 이유


    「지방자치법」 제22조 본문에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하므로(각주: 대법원 2003. 5. 27. 선고 2002두7135 판결 참조) 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례에 규정할 수 있을 것입니다(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추141 판결 참조).

    그리고 「지방자치법」 제9조제2항제2호라목에서는 아동ㆍ청소년 등의 보호와 복지증진을 지방자치단체 사무의 하나로 예시하고 있고, 「아동복지법」 제4조에서는 아동의 안전ㆍ건강 및 복지증진을 위한 정책 수립ㆍ시행 등을 지방자치단체의 책무로 규정하고 있으며, 같은 법 제37조제1항에서는 지방자치단체를 아동의 성장 및 복지 여건이 취약한 가정을 선정하여 그 가정의 지원대상과 아동을 대상으로 보건, 복지, 보호, 교육, 치료 등을 종합적으로 지원하는 통합서비스의 실시주체로 규정하고 있다는 점을 고려하면 지방자치단체에서 아동 복지 증진 등을 위해 필요한 내용을 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.

    그런데 「아동복지법」 제37조제2항에서는 통합서비스지원의 대상선정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제37조제1항에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 또는 차상위계층가정이나 그 밖에 보건복지부장관이 정하는 아동의 성장 및 복지 여건이 취약한 가정 중에서 보건복지부장관이 아동의 발달수준 및 양육환경 등을 고려하여 정하는 기준에 따라 통합서비스지원 대상을 선정하도록 규정하고 있으며, 보건복지부장관은 「아동복지법」 제37조 및 같은 법 시행령 제37조에 따라 취약계층 아동에게 실시하는 통합서비스의 대상을 만 12세 이하(초등학생 이하) 취약계층 아동, 가족 및 임산부(각주: 「2021년도 드림스타트 사업안내」 p.1 참조)로 규정하고 있습니다.

    한편 「사회보장기본법」 제16조에서는 보건복지부장관에게 사회보장에 관한 기본계획을 수립하도록 규정하고 있고, 같은 법 제19조에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 기본계획과 연계하여 사회보장에 관한 지역계획을 수립ㆍ시행하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제25조에서는 국가와 지방자치단체는 사회보장제도의 급여 수준과 비용 부담 등에서 형평성을 유지하여야 한다고 규정하고 있습니다.

    그리고 「사회보장기본법」 제26조에서는 지방자치단체의 장이 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성 등에 대하여 보건복지부장관과 협의하도록 규정하고 있는바 「사회보장기본법」에 따라 국가는 모든 국민에 대하여 형평성을 유지할 수 있도록 사회보장제도를 설계할 의무가 있고(제25조제2항), 보건복지부장관은 사회보장 기본계획 수립 등 사회보장제도 전반에 관하여 정책과 계획을 세우는 역할을 맡고 책임을 지고 있으며, 지방자치단체장은 기본계획과 연계하여 사회보장에 대한 지역계획을 수립해야 한다는 점을 고려하면 같은 법 제26조제2항에 따른 협의는 합의 또는 동의의 의미로 보아야 할 것입니다(각주: 법제처 2015. 9. 18. 15-0474 해석례 참조).

    그리고 조례에서 단순히 사회보장사업의 근거에 대해 규정할 경우 해당 조례를 「사회보장기본법」 제26조제2항에 따른 협의 대상으로 보기는 어렵겠지만 해당 조례가 사업대상이나 지급액 등을 구체적으로 명시하고 있다면 그 내용은 협의 대상에 포함된다고 보아야 할 것인 바(각주: 「2021 사회보장제도 신설ㆍ변경 협의 운용지침」 Ⅱ.협의대상 3. 협의제외대상 p.7 참조) 지방자치단체에서 「아동복지법」 제37조 및 같은 법 시행령 제37조에 따라 실시하는 통합서비스 지원에 대한 내용을 조례로 규정하면서 보건복지부장관과의 협의 즉 합의나 동의가 이루어지지 않은 상황에서는 통합서비스 지원 대상을 「아동복지법」에 따라 보건복지부장관이 정하는 기준과 달리 정하는 것은 「사회보장기본법」 등 상위 법령의 규정에 반한다고 할 것입니다.
    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방자치법」
    제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    2. 주민의 복지증진에 관한 사무
    가. ∼ 다. (삭 제)
    라. 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진
    마. ∼ 차. (삭 제)
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「아동복지법」
    제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 아동의 안전ㆍ건강 및 복지 증진을 위하여 아동과 그 보호자 및 가정을 지원하기 위한 정책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
    ② 국가와 지방자치단체는 보호대상아동 및 지원대상아동의 권익을 증진하기 위한 정책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
    ③ 국가와 지방자치단체는 아동이 태어난 가정에서 성장할 수 있도록 지원하고, 아동이 태어난 가정에서 성장할 수 없을 때에는 가정과 유사한 환경에서 성장할 수 있도록 조치하며, 아동을 가정에서 분리하여 보호할 경우에는 신속히 가정으로 복귀할 수 있도록 지원하여야 한다.
    ④ 국가와 지방자치단체는 장애아동의 권익을 보호하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다.
    ⑤ 국가와 지방자치단체는 아동이 자신 또는 부모의 성별, 연령, 종교, 사회적 신분, 재산, 장애유무, 출생지역 또는 인종 등에 따른 어떠한 종류의 차별도 받지 아니하도록 필요한 시책을 강구하여야 한다.
    ⑥ 국가와 지방자치단체는 「아동의 권리에 관한 협약」에서 규정한 아동의 권리 및 복지 증진 등을 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ시행하고, 이에 필요한 교육과 홍보를 하여야 한다.
    ⑦ 국가와 지방자치단체는 아동의 보호자가 아동을 행복하고 안전하게 양육하기 위하여 필요한 교육을 지원하여야 한다.
    제37조(취약계층 아동에 대한 통합서비스지원) ① 국가와 지방자치단체는 아동의 건강한 성장과 발달을 도모하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 아동의 성장 및 복지 여건이 취약한 가정을 선정하여 그 가정의 지원대상아동과 가족을 대상으로 보건, 복지, 보호, 교육, 치료 등을 종합적으로 지원하는 통합서비스를 실시한다.
    ② 제1항에 따른 통합서비스지원의 대상 선정, 통합서비스의 내용 및 수행기관ㆍ수행인력 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    ③ 보건복지부장관은 통합서비스지원사업의 운영지원에 관한 업무를 법인, 단체 등에 위탁할 수 있다.

    「아동복지법 시행령」
    제37조(취약계층 아동에 대한 통합서비스지원 등) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제37조제1항에 따라 다음 각 호에 해당하는 가정 중에서 보건복지부장관이 아동의 발달수준 및 양육 환경 등을 고려하여 정하는 기준에 따라 통합서비스지원 대상을 선정한다.
    1. 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 또는 차상위계층 가정
    2. 그 밖에 보건복지부장관이 정하는 아동의 성장 및 복지 여건이 취약한 가정

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