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안건번호 의견22-0012 요청기관 전라북도 완주군 회신일자 2022. 2. 18.
안건명 「지방자치법」 제42조제1항에서는 “지방의회의원이 직무로 인하여” 신체에 상해를 입거나 사망한 경우와 그 상해나 직무로 인한 질병으로 사망한 경우에는 보상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는 바, 조례로 지방의회의원의 “직무”를 정의할 수 있는지 (「완주군의회 의원 상해 등 보상금 지급에 관한 조례 일부 개정안」 제2조제1호 등 관련)
  • 질의요지


    「지방자치법」 제42조제1항에서는 “지방의회의원이 직무로 인하여” 신체에 상해를 입거나 사망한 경우와 그 상해나 직무로 인한 질병으로 사망한 경우에는 보상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는 바, 조례로 지방의회의원의 “직무”를 정의할 수 있는지?

  • 의견


    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

  • 이유


    모든 법률은 법적 안정성의 관점에서 행정과 사법에 의한 법적용의 기준이 되므로 명확해야 하지만, 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 각 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 차이가 있을 수 있으므로(각주: 헌법재판소 2021. 11. 25. 전원재판부 2019헌바450 결정례 참조) 모든 요건을 단순한 서술적 개념으로 규정하여야 하는 것은 아니고 다소 광범위 하여 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 통상의 해석방법에 의하여 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 알 수 있도록 규정하였다면 명확성에 배치되지 않는다고 보아야 할 것입니다(각주: 헌법재판소 2011. 10. 25. 전원재판부 2010헌가29 결정례 참조).

    따라서 법령 가운데 어떤 용어를 정의할 필요가 있는가에 관해서는 그 용어가 지니는 의미의 다양성과 그 용어가 법령상 차지하는 비중과 법적 효력 상의 중요성 등에 따라 판단해야 할 것이고, 사회통념상 일정한 의미가 있는 용어로서 정의규정 없이도 그 의미를 충분히 알 수 있는 용어인 경우에는 따로 정의를 할 필요가 없으며, 정의 규정을 두지 않은 경우 용어의 구체적인 의미는 법원의 판례나 헌법재판소의 결정례 또는 소관 부처의 법령해석지침 등에 따르게 될 것입니다(각주: 「법령 입안∙심사기준」 , 법제처, p.60).

    살피건대 「지방자치법」 제42조에서는 지방의회의원이 직무로 인하여 신체에 상해를 입거나 사망한 경우와 그 상해나 직무로 인한 질병으로 사망한 경우에는 보상금을 지급할 수 있고(제1항), 제1항의 보상금의 지급기준은 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정(제2항)하고 있습니다.

    그리고 「지방자치법」 제42조의 위임에 따른 「지방자치법 시행령」 제37조에서는 보상금의 지급기준(제1항)을 규정하면서 보상금의 지급 절차와 관련하여 보상금액 등을 심의하기 위하여 지방자치단체장의 소속으로 지방의회의원 상해 등 보상심의위원회(이하 “보상심의회”라 한다)를 두고(제2항), 법 제42조에 따른 보상금은 보상심의회의 심의를 거쳐 지방자치단체장이 결정하여 지급하도록(제5항) 규정하고 있으며 이외에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정(제7항)하고 있을 뿐 별도로 지방의회의원의 직무에 대하여 정의하고 있지 않은바, 이는 지방의회의원의 “직무”와 같은 다양한 행위태양을 포섭할 수 있는 용어를 법률에서 구체적ㆍ서술적으로 규정하는 것은 입법기술상 용이하지 않으므로 개별 사안에서 보상심의회의 심의를 거쳐 지방의원으로서의 직무수행의 범위를 직무의 특성과 사회통념 및 경험에 비추어 판단할 수 있도록 한 취지로 보아야 할 것입니다.

    또한 지방의회 의원은 「지방공무원법」 제2조제3항제1호가목의 선거로 취임한 정무직공무원에 해당하므로 지방의회의원의 직무는 “공무집행”에 해당한다고 볼 수 있는바, “공무집행”인지 여부는 보상심의위원회가 그 행위가 공무원의 추상적 권한에 속하는지 여부, 구체적으로도 그 권한 내에 있는 행위인지 여부, 직무행위로서 중요한 방식을 갖추었는지 여부를 참고하여 행위 당시의 구체적 상황에 기하여 객관적ㆍ합리적으로 판단하여야 할 것(각주: 대법원 2013. 8. 23. 선고 2011도4763판결 참조)이고, 「공무원 재해보상법」 제4조의 공무상재해(각주: 공무원이 공무상 부상을 당하거나 공무상 질병에 걸리는 경우와 그 부상 또는 질병으로 장해를 입거나 사망한 경우를 의미하며(「공무원 재해보상법」 제4조제1항), 이하 같음.)의 범위 등을 참고하여 보충적인 해석도 가능할 것으로 보이므로 조례안에서 따로 정의를 하지 않더라도 “직무”의 구체적인 의미를 충분히 파악할 수 있을 것으로 보입니다.

    그리고 「지방자치법」 제5장(제37조부터 제104조까지)에서는 지방의회에 관하여 비교적 상세히 규정하고 있는바, 지방의회 의원의 “직무”의 구체적인 내용은 이러한 「지방자치법」 상 관련 규정들을 해석하여 도출해낼 수 있어 각 지방자치단체별로 달리 해석될 여지가 크지 않으므로 만약 조례로 지방자치단체마다 지방의회의원의 “직무”를 달리 정의하게 된다면 보상금 지급과 관련한 업무의 운영에 혼란이 초래될 우려가 있을 것입니다.

    따라서 질의요지와 같이 조례로 지방의회의원의 “직무”를 정의하는 것은 바람직하지 않으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방자치법」
    제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    제42조(상해ㆍ사망 등의 보상) ① 지방의회의원이 직무로 인하여 신체에 상해를 입거나 사망한 경우와 그 상해나 직무로 인한 질병으로 사망한 경우에는 보상금을 지급할 수 있다.
    ② 제1항의 보상금의 지급기준은 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

    「지방자치법 시행령」
    제37조(지방의회의원의 직무상 상해 등에 대한 보상금의 지급 기준 및 절차) ⑦ 이 영에서 규정한 사항 외에 보상금의 지급절차 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

    「지방공무원법」
    제2조(공무원의 구분) ③ “특수경력직공무원”이란 경력직공무원 외의 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다. <개정 2012. 12. 11.>
    1. 정무직공무원
    가. 선거로 취임하거나 임명할 때 지방의회의 동의가 필요한 공무원
    나. 고도의 정책결정업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법령 또는 조례에서 정무직으로 지정하는 공무원
    2. ∼ 4. (생 략)

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