이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다고 할 것입니다. 그리고, 조례가 법령에 위반되는지는 법령과 조례의 각 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적·구체적으로 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조).
나. 질의 가에 대하여
「지방공기업법」 제49조제1항 전단에서는 지방자치단체는 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사(이하 “공사”라 한다)를 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다고 규정하고 있습니다. 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 그 효력이 없다고 보아야 할 것이므로, 지방공사의 설립·운영에 관한 사항을 조례로 정할 때 상위법령에 위배되는 내용을 규정할 수 없을 것입니다(각주: 법제처 2023. 4. 28. 의견제시 23-0083 참조).
「지방공기업법」 제65조제1항에서는 공사의 사장은 매 사업연도의 사업계획 및 예산을 해당 사업연도가 시작되기 전까지 편성하여야 한다고 규정하고 있고, 제2항 전단에서는 제1항에 따라 편성된 예산은 이사회의 의결로 확정된다고 규정하고 있으며, 제3항에서는 공사의 사장은 제2항에 따라 예산이 성립되었을 때에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고, 같은 법 제66조제1항에서는 공사는 매 사업연도의 결산을 해당 사업연도가 끝난 후 2개월 이내에 완료하여야 한다고 규정하고 있고, 제2항에서는 공사는 결산 완료 후 결산서를 작성하여 대통령령으로 정하는 서류 및 지방자치단체의 장이 지정하는 공인회계사의 회계감사보고서를 첨부하여 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
이와 같이 공사의 예산·결산 절차 등에 관한 「지방공기업법」의 규정을 살펴보면, 같은 법에서는 공사의 사장으로 하여금 이사회의 의결을 거쳐 확정된 예산을 ‘지방자치단체의 장에게 보고’하도록 규정하고 있을 뿐 지방자치단체의 장의 승인 및 지방의회의 의결을 받도록 규정하거나 조례로 위임하고 있지 않습니다. 또한, 공사가 결산을 완료한 후에는 ‘지방자치단체의 장에게 보고하여 승인’을 받도록 할 뿐 지방의회의 의결까지 받도록 규정하거나 조례로 위임하고 있지 않습니다. 아울러, 같은 법 제66조의2제1항에 따라 행정안전부장관이 통보하는 예산 및 결산에 관한 공통기준(각주: 행정안전부, 『2025년도 지방공기업 예산편성기준』 및 『2024사업연도 지방공기업 결산기준』 참조)에서도 공사의 예산서에 대해 지방자치단체의 장의 승인을 받도록 하거나 예산서 및 결산서에 대해 지방의회의 의결을 받도록 하는 내용을 두고 있지 않습니다. 이러한 관계 규정들에 따르면 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령상 명시적인 근거나 위임 규정 없이 공사의 예산·결산 절차를 법령과 다르게 정하는 것으로서 상위법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
나아가, 법령의 명시적인 근거나 위임 규정 없이 공사의 예산서에 대해 지방자치단체의 장의 승인을 받도록 하거나 예산서 및 결산서에 대해 지방의회의 의결을 받도록 하는 내용을 조례에 규정하면 「지방공기업법」 제51조에 따라 독립된 법인격을 가진 법인으로 설립된 공사의 운영상 독립성 및 자율성을 저해할 우려가 있다는 점도 이 사안을 판단할 때 함께 고려할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2023. 4. 28. 의견제시 23-0083, 법제처 2018. 10. 1. 의견제시 18-0218 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있으므로, 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 한다) 제2조제1항 전단에서는 이 법은 지방자치단체가 설립하고 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관(이하 “출자·출연 기관”이라 한다)에 대하여 적용한다고 규정하고 있고, 제4조제5항에서는 출자·출연 기관과 관련한 설립 목적(제1호), 주요 업무와 사업(제2호), 출자 또는 출연의 근거와 방법(제3호), 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항(제4호)은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 그 효력이 없다고 보아야 할 것이므로, 출자·출연 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항을 조례로 정할 때 상위법령에 위배되는 내용을 규정할 수 없을 것입니다.
지방출자출연법 제18조제1항에서는 출자·출연 기관은 매 회계연도의 사업계획 등을 작성하고, 그에 따른 예산을 회계연도 개시 전까지 편성하여야 한다고 규정하고 있고, 제2항에서는 출자·출연 기관은 예산이 성립되었을 때에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고, 같은 법 제19조 전단에서는 출자·출연 기관은 매 회계연도가 끝난 후 2개월 이내에 결산을 완료하고 지체 없이 결산서를 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이와 같이 출자·출연 기관의 예산·결산 절차 등에 관한 지방출자출연법의 규정을 살펴보면, 같은 법에서는 출자·출연 기관으로 하여금 성립된 예산과 결산 완료 후 작성된 결산서를 ‘지방자치단체의 장에게 보고 또는 제출’하도록 규정하면서, 보고된 예산이 법령에 위반되는 경우 등에 지방자치단체의 장이 사후적으로 시정을 명하도록(제18조제3항) 하고 있을 뿐, 지방의회의 의결을 받도록 규정하거나 조례로 위임하고 있지 않습니다. 또한, 같은 법 제27조에 따라 행정안전부장관이 출자·출연 기관에 공통적으로 적용하기 위해 정하는 예산 및 결산 등에 관한 운영지침(각주: 행정안전부, 『2025년도 지방출자출연기관 예산편성 지침』 및 『2024사업연도 지방출자출연기관 결산기준』 참조)에서도 출자·출연 기관의 예산서 및 결산서에 대해 지방의회의 의결을 받도록 하는 내용을 두고 있지 않습니다. 이러한 관계 규정들에 따르면 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령상 명시적인 근거나 위임 규정 없이 출자·출연 기관의 예산·결산 절차를 법령과 다르게 정하는 것으로서 상위법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
나아가, 지방출자출연법 제3조제2항에서 지방자치단체로 하여금 출자·출연 기관의 자율적인 운영을 보장하고, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 않도록 노력할 책무를 부여하고 있고, 제4조제1항에 따르면 출자·출연 기관은 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 재단법인으로서 독립된 법인격을 가진 기관으로 설립된다는 점에 비추어 볼 때, 법령상 명시적인 근거나 위임 규정 없이 질의요지와 같은 내용을 규정하는 것은 출자·출연 기관의 독립성과 자율성을 훼손시킬 수 있는 것으로 보입니다. 아울러, 지방출자출연법에서 지방자치단체의 장에게는 출자·출연 기관에 대한 인사감사(제15조의3), 출자·출연 기관의 예산 성립·변경에 대한 시정명령(제18조제3항), 출자기관의 사채발행 등에 대한 승인(제22조), 출자·출연 기관에 대한 일반적인 지도·감독(제25조) 및 검사(제26조) 등의 권한을 부여하는 규정을 두고 있는 반면, 지방의회에 대해서는 출자·출연 기관의 운영에 직접적으로 관여할 수 있도록 하는 규정을 두고 있지 않은 점 등을 고려할 때, 출자·출연 기관의 예산서 및 결산서에 대해 지방의회의 의결을 받도록 하는 것은 지방출자출연법의 입법취지 및 규정체계에도 부합하지 않는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2024. 6. 25. 의견제시 24-0138 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있으므로, 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방공기업법」
제65조(예산) ① 공사의 사장은 매 사업연도의 사업계획 및 예산을 해당 사업연도가 시작되기 전까지 편성하여야 한다.
② 제1항에 따라 편성된 예산은 이사회의 의결로 확정된다. 예산이 확정된 후에 생긴 불가피한 사유로 예산을 변경하는 경우에도 또한 같다.
③ 공사의 사장은 제2항에 따라 예산이 성립되거나 변경되었을 때에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다.
제66조(결산) ① 공사는 매 사업연도의 결산을 해당 사업연도가 끝난 후 2개월 이내에 완료하여야 한다.
② 공사는 결산 완료 후 결산서를 작성하여 대통령령으로 정하는 서류 및 지방자치단체의 장이 지정하는 공인회계사의 회계감사보고서를 첨부하여 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여 승인을 받아야 한다.
「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」
제18조(예산의 편성 등) ① 출자·출연 기관은 매 회계연도의 사업계획 등을 작성하고, 그에 따른 예산을 회계연도 개시 전까지 편성하여야 한다.
② 출자·출연 기관은 예산이 성립되거나 변경되었을 때에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다.
③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 보고된 예산이 법령에 위반되거나 해당 지방자치단체의 회계 관계 규정 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 그 시정을 명하여야 한다.
④ 제3항에 따라 지방자치단체의 장이 시정을 명한 경우 출자·출연 기관은 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다.
⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 예산의 편성 등과 그 보고와 관련하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제19조(결산) 출자·출연 기관은 매 회계연도가 끝난 후 2개월 이내에 결산을 완료하고 지체 없이 결산서를 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다. 이 경우 자산총액, 부채규모, 종업원 수, 수익 등이 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 출자·출연 기관은 「주식회사 등의 외부감사에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 감사인에 해당하는 자 중에서 선임한 회계감사인의 회계감사 보고서를 첨부하여 결산서와 함께 제출하여야 한다.
한글
PDF
