이유
가. 질의 가에 대하여
(1) 조례안의 내용
먼저 「인천광역시 방사성물질로부터 안전한 공공급식 실시를 위한 조례안」(이하 “인천시조례안”이라 함)의 내용을 보면, 인천시조례안 제1조에서는 식재료의 방사성물질에 대한 검사 및 관리체계를 갖추는데 필요한 사항을 규정함으로써 방사성물질로부터 안전한 공공급식을 실현하여 영유아, 청소년 및 시민들의 건강을 보호하고 인천지역의 농ㆍ축ㆍ수산물과 그 가공품 관련 산업발전에 기여함을 목적으로 한다고 하고, 같은 조례안 제2조1)에서는 공공급식(제2호)을 정의하면서 급식시설은 공공급식을 실시하는 시설(제3호)로, 급식업체(제4호)는 공공급식 시설에 식재료를 공급(유통)하는 기업을 말한다고 하고 있습니다. 그리고 인천시조례안 제3조제1항에서는 제1조의 목적을 달성하기 위하여 인천광역시장은 각 호의 내용을 포함하는 공공급식 안전점검 종합계획(이하 “종합계획”이라 함)을 2년마다 수립하여 이를 공고하도록 하고, 같은 항 제3호 및 제4호에서는 종합계획에 수입산 식재료와 인천 관내 생산 식재료 각각에 대한 검사계획 및 인천 관내 급식업체에 대한 검사계획을 종합계획에 포함시키도록 규정하고 있습니다.
(2) 관련 법령
농수산물인 식재료의 방사능검사와 관련하여 「농수산물 품질관리법」 제60조에서는 식품의약품안전처장은 농수산물의 품질 향상과 안전한 농수산물의 생산ㆍ공급을 위한 안전관리계획을 매년 수립ㆍ시행하도록 하고(제1항), 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수·구청장은 관할 지역에서 생산·유통되는 농수산물의 안전성2)을 확보하기 위한 세부추진계획을 수립ㆍ시행하도록 하였으며(제2항), 제1항에 따른 안전관리계획 및 제2항에 따른 세부추진계획에는 제61조에 따른 안전성조사, 제68조에 따른 위험평가 및 잔류조사, 농어업인에 대한 교육, 그 밖에 「유전자변형농수산물의 표시 및 농수산물의 안전성조사 등에 관한 규칙」(이하 “안전성조사규칙”이라 함)으로 정하는 사항을 포함하도록 하였고, 식품의약품안전처장은 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제2항에 따른 세부추진계획 및 그 시행 결과를 보고하게 할 수 있도록 하였습니다. 그리고 제61조제1항에서는 식품의약품안전처장이나 시ㆍ도지사는 농수산물의 안전관리를 위하여 농수산물 등에 대하여 생산단계 및 유통판매단계(수산물의 경우에는 저장단계 및 출하되어 거래되기 이전 단계)에서 안전성조사규칙으로 정하는 안전기준에 적합여부 및 식품위생법 등 관계법령에 따른 유해물질의 잔류허용기준 등의 초과여부를 조사하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제3항에서는 안전성조사의 대상품목 선정, 대상지역 및 절차 등에 필요한 세부적인 사항은 안전성조사규칙으로 정하도록 하였습니다. 이에 따라 안전성조사규칙 제5조에서는 식품의약품안전천장이 안전성기준을 고시하도록 하고, 같은 규칙 제6조에서는 안전성조사 대상품목 및 대상품목의 구체적 사항은 식품의약품안전처장이 정하도록 하였습니다.
한편, 「식품위생법」 제2조제12호에서는 영리를 목적으로 하지 아니하면서 특정 다수인에게 계속하여 음식물을 공급하는 학교, 국가, 지방자치단체 및 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따른 공공기관의 급식시설 등을 집단급식소라고 정의하고, 같은 법 제88조제1항에서는 집단급식소를 설치ㆍ운영하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하도록 하며, 같은 조 제3항에서는 집단급식소에 관하여는 제22조를 준용하고 있는데, 같은 법 제22조제1항에서는 식품의약품안전처장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 식품등의 위해방지ㆍ위생관리와 영업질서의 유지를 위하여 영업소(사무소, 창고, 제조소, 저장소, 판매소, 그 밖에 이와 유사한 장소를 포함)에 출입하여 판매를 목적으로 하거나 영업에 사용하는 식품등 또는 영업시설에 대하여 검사할 수 있도록 하였습니다.
그리고 「학교급식법」 제10조제1항에서는 학교급식에는 품질이 우수하고 안전한 식재료를 사용하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 식재료의 품질관리기준 그 밖에 식재료에 관하여 필요한 사항은 교육부령으로 정하도록 하며, 같은 법 제19조에서는 교육부장관 또는 교육감은 필요하다고 인정하는 때에는 식품위생 또는 학교급식 관계공무원으로 하여금 학교급식 관련 시설에 출입하여 식품ㆍ시설ㆍ서류 또는 작업상황 등을 검사 또는 열람을 하게 할 수 있으며, 검사에 필요한 최소량의 식품을 무상으로 수거하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이상의 법률을 종합할 때 ①「농수산물품질관리법」에서는 농수산물등에 대한 안전성조사와 관련된 사항을 포함하여 안전관리계획은 식품의약품안전처장이 세우도록 하고, 시ㆍ도지사는 관할 지역에서 생산ㆍ유통되는 농수산물의 안전성을 확보하기 위한 세부추진계획을 수립ㆍ시행하도록 하였으며, ② 학교급식의 경우에는 학교급식의 품질을 관리하는 교육감의 사무로 규정되어 있음을 알 수 있습니다.
(3) 이 사안 질의의 검토
이 사안에서는 수입산 식재료와 인천시 관내 생산 모든 식재료에 대한 방사능 검사와 급식업체에 대한 방사능 검사 계획을 포함한 공공급식 안전점검 종합계획을 수립하도록 조례에 규정할 수 있는지를 질의하고 있습니다.
「농수산물 품질관리법」 제60조 및 제61조에서는 유해물질 잔류여부 검사를 포함한 농ㆍ수산물 안전성검사에 관하여는 식품의약품안전처장이 매년 안전관리계획을 수립하고, 시ㆍ도지사는 관할 지역에서 생산·유통되는 농수산물의 안전성을 확보하기 위한 세부추진계획을 수립ㆍ시행하도록 하고 있는 반면, 인천시조례안에서는 종합계획을 수립하여 모든 관내 생산 농수산물 및 수입 농수산물, 그리고 급식시설 등에 대하여 방사능검사 계획을 수립하도록 하고 있는바, 세부추진계획과 종합계획이 어떤 관계가 있는지 등에 관하여 명확하게 판단하기 어려운 부분이 있어 보입니다.
세부추진계획에 따른 안전성검사와 별도로 인천광역시에서 독자적으로 방사능검사를 할 목적으로 종합계획을 수립하는 것이라면, 세부추진계획의 검사와 종합계획에 따른 검사를 이중으로 실시할 필요가 있는지에 관하여 신중히 검토한 후 조례에 규정할 필요가 있고, 세부추진계획과 동일한 내용을 인천시조례로 다시 규정한 것이라면, 법령에서 규정한 세부추진계획 관련 사항을 조례에서 달리 표현하여 규정한 것이므로 법령에 취지에 위배되는 문제가 있게 되어 어떤 경우에든 인천시조례안과 같이 종합계획을 세우도록 하는 것에는 신중할 필요가 있어 보입니다.
그리고 「학교급식법」 제10조 및 제19조를 종합하면, 학교급식의 경우에는 학교급식의 품질을 관리하는 사무는 교육감의 사무로 규정되어 있으므로, 학교급식 재료인 농수산물이나 학교 급식시설 등의 검사에 관련된 사무는 교육감 소관사무에 해당할 것인데, 인천시조례에서 인천시장이 관내 수입산 식재료와 인천시 관내 생산 모든 식재료에 대한 방사능 검사와 급식업체에 대한 방사능 검사 계획을 포함하여 종합계획을 수립하도록 하면 교육감의 사무인 학교급식 품질관리 사무에 대하여 인천시장이 수행하도록 규정하는 것이 되므로 교육·학예에 관한 소관 사무의 집행기관으로 교육감을 규정하고 있는 「지방교육자치에 관한 법률」 제18조의 취지에 위배될 소지도 있어 보입니다.
결론적으로 「농수산물 품질관리법」에 따른 세부추진계획과 인천시조례안에 따른 종합계획과의 관계가 분명하지 아니하고, 종합계획의 내용이 교육감의 소관사무에 속하는 사항을 포함하고 있는 부분도 있으므로 인천시 관내 생산 모든 식재료에 대한 방사능 검사와 급식업체에 대한 방사능 검사 계획을 포함한 공공급식 안전점검 종합계획을 수립하도록 조례에 규정하는 것은 신중할 필요가 있을 것으로 보입니다.
참고로, 인천시조례안에서 방사능검사에 관한 종합계획을 수립하도록 한 것은 종합계획에 따른 방사능검사를 시행하여 그 결과를 근거로 다양한 시책을 추진하여 방사능검사를 거친 농수산물을 급식재료의 사용을 촉진하는 것을 목표로 하고 있는 것으로 보이는바, 이러한 시책은 종합계획에 따른 방사능검사를 거친 후 추진되는 것이므로 인천시조례안에 나타난 시책이 상위법령과의 관계에서 문제점이 없는지 여부의 검토도 필요할 것으로 보입니다.
방사능검사결과를 거친 식재료의 사용을 촉진하기 위한 다양한 시책으로 인천시조례안 제3조제1항제7호에서는 종합계획에 검사결과 공표방법에 대한 사항을 담도록 하며, 같은 조례안 제4조제6호에서 위원회 심의사항으로 방사성물질 검사결과 공표와 권고기준치에 대한 사항을 규정하고 있고, 인천시조례안 제10조제3항에서 방사성물질 안전검사를 실시한 식재료를 사용하는 공공급식 시설에 대하여 “방사능안전급식시설”임을 인증할 수 있도록 하고, 인천시조례안 제11조제2항 및 제3항에서는 시장이 공공급식시설에 대하여 군ㆍ구와 교육청을 거쳐 방사능물질로부터 안전한 식재료를 공동구매하도록 권고하거나, 방사성물질 검사를 필한 인천지역산 식재료의 우선 구매를 권고할 수 있도록 하고 있습니다.
먼저, 방사능검사 결과의 공표와 관련하여 살펴보면, 「식품위생법」 제103조제1항에서 농림축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 식품의약품안전처장은 농수산물의 안전성조사 등 농수산물의 안전과 품질에 관련된 정보 중 국민이 알아야 할 필요가 있다고 인정되는 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에서 허용하는 범위에서 국민에게 제공하도록 규정하고 있고, 이 규정의 취지는 농수산물의 안전성 여부에 관한 정보의 중요성 및 그 내용이 미칠 수 있는 파장 등을 고려하여 농림축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 식품의약품안전처장이 농수산물의 안전과 관련된 정보 중 국민이 알아야할 필요가 있다고 인정되는 정보를 선별하여 공개하도록 한 것으로 보이는데, 인천시조례안에서는 지방자치단체가 독자적으로 행한 농수산물 방사능 검사결과를 공표하려는 것으로 해당 내용을 공표하는 것이 적절한지에 관한 논란이 있을 수 있고, 어떤 기준으로 공표할 것인지도 분명하지 아니하며, 방사능검사 결과와 같은 민감한 정보를 여과 없이 공표하게 될 경우 미칠 수 있는 영향 및 「식품위생법」 제103조제1항의 취지 등을 고려하면 조례로 검사결과에 관하여 공표할 수 있도록 규정하는 데는 신중하여야 할 것으로 보입니다.
다음으로, 인증제도와 관련하여 살펴보면, 학교급식의 경우에는 이미 「학교급식법 시행규칙」 제4조제1항 및 별표 2에 따른 ‘학교급식 식재료의 품질관리기준’이 적용되어 엄격한 기준을 충족하는 재료를 사용하도록 하고 있는데, 인천시조례안 제10조제3항에 따라 “방사능안전급식시설인증”을 실시할 경우 방사성물질안전검사를 거친 식재료를 구매하여야 “방사능안전급식시설인증”을 받을 수 있으므로, 이는 간접적으로 방사능검사를 강제하는 효과를 가져 올 수 있고, 학교급식업자에게는 ‘학교급식 식재료의 품질관리기준’ 외에 또 다른 식재료 기준으로 작용할 소지를 배제할 수 없을 것으로 보이는바, 그렇다면 이는 「지방자치법」 제22조 단서에서 주민의 의무부과에 관한 사항을 조례로 정하는 것은 상위법령에 위임이 있는 경우로 한정한 취지에 위반될 소지가 있으므로, 이러한 인증제도의 도입에는 신중할 필요가 있다고 할 것입니다.
마지막으로, 공동구매나 우선 구매과 관련하여 살펴보면, 시장이 “권고할 수 있다”는 형태로 규정되어 있어서 강제성이 없는 것처럼 보이지만 해당 규정이 실제로 조례로 제정되어 시행되는 경우에는 시장의 공동구매 또는 우선구매 권고는 그 실질에 있어서 권고를 받은 급식시설에 대해서는 우선 구매를 강제하는 규정으로 작용할 가능성을 배제할 수 없고, 급식시설에 대하여 농산물의 우선 구매를 강제하는 것은 법률의 규정 없이 조례로 주민에게 새로운 의무를 부과하는 것이 될 수 있다는 점을 고려하면 공동구매나 우선구매를 권고하는 규정도 신중히 검토하여야 할 것입니다.
그렇다면 인천시조례안의 종합계획에 따라 방사능검사를 실시하여도 그 결과에 대한 공표나 방사능안전급식시설인증, 우선구매 권고 등 방사능 검사의 결과물을 공유하고 방사능검사를 거친 식재료의 구매를 촉진하기 위한 인천시조례안의 규정이 모두 문제의 소지가 있는 것이 되므로, 결국 종합계획에 따라 방사능검사를 실시한다고 하여도 방사능검사를 통하여 달성하고자 하는 인천시조례안의 목적을 실현하는 데는 어려움이 따를 것으로 보이므로 이 점 참고하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
인천시조례안 제10조제1항에서는 식재료의 방사성물질 검사를 위하여 필요성이 인정되는 경우 관련 대학, 연구기관, 단체와 공동으로 검사센터를 설치하여 운영할 수 있도록 하고, 공동검사센터의 사업수행을 관련 기관에 위탁할 수 있도록 규정하고 있는데, 인천시조례안과 같이 방사능 검사 기관을 지방자치단체가 설치하도록 규정하는 것이 가능한지가 문제됩니다.
인천시조례안에서는 지방자치단체가 조례로 관련 대학, 연구기관, 단체와 “공동으로” 검사센터를 설치할 수 있도록 규정하고 있으나, 해당 검사센터를 어떤 방식으로 설치하는지가 명확하지 않은바, 공동의 검사센터를 행정조직으로 설치한다는 의미인지, 공공기관 혹은 출자기관으로 설치한다는 의미인지가 분명히 나타나 있지 않은 것으로 보입니다.
그런데 행정조직의 형태로 설치하는 것이라면 지방자치단체 장이 발의하는 조례로만 설치할 수 있으며, 행정조직의 개념상 위탁이나 민간과 공동 설치에 친하지 않을 것으로 보이므로 이 점을 고려하여 설치 규정을 재구성하여야 할 것으로 보이고, 인천광역시에서 지분을 출자하여 설치하는 경우라면 그에 관한 내용이 조례에 나타나야 할 것으로 보입니다. 결국 인천시조례안 제10조제1항만으로는 공동의 검사센터를 어떤 방식으로 설치하는지 알 수가 없게 규정되어 있으므로, 공동의 검사센터를 설치할 수 있는지를 판단하기 위해서는 해당 검사센터를 설치에 관한 보다 자세하고 명확한 규정이 필요할 것으로 보입니다.
설사 인천시조례안 제10조제1항에 따라 공동의 검사센터를 설치할 수 있다고 하더라도, 실제로 방사능 검사업무를 수행할 수 있는지에 관하여는 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.
즉, 관련 법령을 살펴보면 「식품위생법」 제24조제1항 각 호에서는 ‘식품의 기준’에 대하여 검사를 하는 기관을 ‘총리령으로 정하는 식품위생검사기관’(제1호)과 ‘식품의약품안전처장이 지정하는 식품위생검사기관’(제2호)으로 한정하여 규정하고 있고, 「식품위생법 시행규칙」 제9조의2 및 제23조에서는 ‘총리령으로 정하는 식품위생검사기관’을 식품의약품안전평가원, 지방식품의약품안전청, 시ㆍ도 보건환경연구원으로 규정하고 있습니다. 이처럼 한정된 기관에서 식품의 기준에 대하여 검사를 하도록 한 취지는 식품 검사의 결과는 국민 생활에 미치는 영향이 크다는 특성상 전문적 검사능력을 갖추고 엄격하게 선별된 공신력 있는 기관에서 검사를 시행하도록 하기 위한 취지로 풀이됩니다.
그렇다면 인천시조례안의 내용대로 관련 대학, 연구기관, 단체와 공동으로 검사센터를 설치할 수 있다고 하여도 총리령으로 정하거나 식품의약품안전처장이 지정하는 식품위생검사기관에 해당하지 않는다면 해당 공동 검사센터는 방사능검사를 수행할 수가 없을 것이고, 검사센터에서 독자적으로 방사능물질 검사를 실시하게 된다면 식품위생법령에서 식품위생 검사기관을 한정하여 정한 취지에 어긋날 소지가 있을 것으로 보입니다.
결론적으로 공동으로 검사센터를 설치하려는 인천시조례안 제10조제1항의 규정은 그 내용상 어떤 방식으로 공동의 검사센터를 설치할 지를 구체적으로 나타내지 않고 있어서 공동의 검사센터를 어떤 방식으로 설치할 수 있는지에 관하여 판단하기 위해서는 보다 명확한 규정이 필요할 것으로 보이며, 설사 공동의 검사센터를 설치하더라도 식품위생법령상 식품위생검사기관이 아닌 경우에는 방사능검사 기능을 수행하는 것이 어려우므로 공동으로 검사센터를 설치하는 데는 보다 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.
각주)-----------------
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. (생략)
2. “공공급식”이란 다음 각 목에 해당하는 급식으로 한다.(50인 이하의 시설도 포함한다)
가. 「학교급식법」제4조에 따른 학교
나. 「유아교육법」제7조에 따른 유치원
다. 「영유아보육법」제10조에 따른 어린이집
라. 「사회복지사업법」제2조제4호의 사회복지시설
마. 국가, 지방자치단체 및 「공공기관의 운영에 관한 법률」제4조제1항에 따른 공공기관
3. “급식시설”이란 제2호에 따른 공공급식을 실시하는 시설을 말한다.
4. “급식업체”란 공공급식 시설에 식재료를 공급(유통)하는 기업을 말한다.
「농수산물 품질관리법」에서는 “안전성”에 관하여 따로 정의하고 있지 않으나, 같은 법 제2조제12호에서 농약, 중금속, 항생물질, 잔류성 유기오염물질, 병원성 미생물, 곰팡이 독소, 방사성물질, 유독성 물질 등 식품에 잔류하거나 오염되어 사람의 건강에 해를 끼칠 수 있는 물질로서 총리령으로 정하는 것을 유해물질로 규정하고 있으므로, 이러한 유해물질이 없는 것도 안전성의 한 범주로 포함할 수 있을 것으로 보입니다. 또한 같은 법 제61조에서 유해물질 잔류허용기준 초과여부에 관한 조사도 안전성조사에 포함하고 있으므로 방사능수치조사는 안전성조사에 포함되는 것으로 보입니다.
각주)-----------------
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