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• 질의요지

  
  

  「환경영향평가법」 제42조에서는 시·도 조례로 환경영향평가를 실시하게 할 수 있다고 규정하면서 과태료에 대한 별도의 위임을 하지 않고 있는데, 이에 따른 조례안에서 그 행위의 태양이 법률의 벌칙규정에 있는 행위와 같은 경우(벌칙규정이 적용되지는 않음)에도 과태료를 부과하도록 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래의 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「부산광역시 환경영향평가 조례안」(이하 “부산시조례안”이라고 한다) 제2조에서는 이 조례에 따라 환경영향평가를 실시하여야 하는 사업(이하 “대상사업”이라 한다)의 종류 및 범위 등을 규정하고 있고, 같은 조례안 제5조제1항제1호에서는 제2조제1항을 위반하여 환경영향평가를 거치지 아니하고 공사를 한 자에게는 700만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는데, 이러한 과태료 부과조항을 규정하는 것이 가능한지 여부를 판단하기 위해 먼저 법률의 명시적 위임이 없는 경우에도 조례로 과태료를 정하는 것이 가능한지 여부를 검토한 후에, 과태료 부과의 원인이 되는 조례위반 행위의 태양이 법률의 벌칙규정에 있는 행위와 같은 경우에도 조례로 과태료를 부과하는 것이 가능한지 여부를 검토하겠습니다.
  
  먼저, 법률의 명시적 위임이 없는 경우에도 조례로 과태료를 정하는 것이 가능한지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」 제22조 단서에 따르면 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하는데, 「환경영향평가법」 제42조제1항에서는 특별시·광역시·도·특별자치도 또는 인구 50만 이상의 시(이하 “시·도”라 한다)는 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 범위에 해당하는 사업에 대하여 지역 특성 등을 고려하여 환경영향평가를 실시할 필요가 있다고 인정하면 해당 시·도의 조례로 정하는 바에 따라 그 사업을 시행하는 자로 하여금 환경영향평가를 실시하게 할 수 있다고 규정하여 조례로 사업시행자에게 환경영향평가 실시 의무를 부과할 수 있는 권한을 위임하고 있으나 의무 위반행위에 대한 과태료에 관한 위임은 없는 것으로 보입니다.
  
  이와 같이 「환경영향평가법」에 따라 조례에 위임된 사항이 그 과태료 부과원인과 관련된 사항만이고 명시적으로 과태료에 대한 사항은 포함되어 있지 않다고 하더라도 조례를 위반한 행위에 대하여 조례로써 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다고 규정하고 있는 「지방자치법」 제27조의 취지와 주민의 권리 제한 등에 관한 조례에 대한 법률의 위임은 포괄적인 것으로 충분하다는 점[헌법재판소 1995. 4. 20. 결정 92헌마264,279(병합)), 자치입법인 조례 역시 자기완결성을 갖추기 위하여 과태료와 같은 실효성 확보수단이 필요하다는 점에 비추어 볼 때, 법률에서 별도로 과태료에 관한 사항을 조례에 위임한 경우뿐만 아니라, 법률에서 과태료 부과원인이 되는 의무의 부과를 조례로 위임한 경우에도 그 의무를 위반한 경우의 과태료를 조례로 정할 수 있다고 할 것이므로(법제처 2009. 06. 15. 회신, 의견 09-0135 참조], 「환경영향평가법」 제42조제1항에 따른 부산시조례안에서 해당 조례안을 위반한 행위에 대해 과태료를 정하는 것은 가능하다고 할 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 과태료 부과의 원인이 되는 조례위반의 행위 태양이 법률의 벌칙규정에 있는 행위와 같은 경우에도 조례로 과태료를 부과하는 것이 가능한지 여부를 검토하겠습니다.
  
  관련 법률의 벌칙규정을 살펴보면, 「환경영향평가법」 제22조제1항에서는 환경영향평가 대상사업을 하려는 자는 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제74조제2항제1호에서는 제22조를 위반하여 환경영향평가등을 거치지 아니하고 공사를 한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있으며, 부산시조례안 제5조제1항제1호에서는 ‘제2조제1항을 위반하여 환경영향평가를 거치지 아니하고 공사를 한 자’에게는 700만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는데, 위의 법률과 조례의 요건이 모두 환경영향평가를 거치지 아니하고 공사를 한 자라는 점에서 수범자의 행위 태양이 동일하게 보이는 측면이 있다고 할 수 있으나, 법률과 조례에서 규율하고 있는 환경영향평가를 거쳐야 하는 대상사업의 성질, 규모, 환경영향평가의 필요성 등이 상이한 것으로 보이고, 이에 따라 그 의무위반 행위의 위법성의 정도나 제재의 필요성 또한 같다고 보기 어렵습니다.
  
  따라서 「환경영향평가법」 제22조의 환경영향평가 대상사업에 포함되지 않은 사항인 부산시조례안 제2조제1항을 위반한 자에 대해 「환경영향평가법」 상의 벌칙을 적용할 수는 없을 것이고, 죄형법정주의의 원칙에 따라 「환경영향평가법」의 벌칙규정을 유추하여 적용할 수도 없다고 보입니다. 또한 「환경영향평가법」에서 조례에 형벌을 부과할 수 있는 권한을 위임한 것으로도 보이지 않으므로, 부산시조례안에서는 같은 조례의 위반행위에 대해 형벌을 부과할 수는 없을 것이고, 조례의 실효성 확보를 위해 앞에서 검토한 바와 같이 「지방자치법」 제27조 등에 따라 조례를 위반한 행위에 대하여 조례로써 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있으므로, 부산시조례안 제5조제1항제1호에서 제2조제1항을 위반하여 환경영향평가를 거치지 아니하고 공사를 한 자에게 과태료를 부과한다고 규정하는 것이 가능할 것으로 보입니다.