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안건번호 의견19-0178 요청기관 서울특별시 회신일자 2019. 6. 5.
안건명 부과권자가 서울특별시장이고 그 수입이 서울특별시의 세입예산으로 귀속되는 부담금에 대하여, 서울특별시장으로 하여금 부담금운용종합계획서와 부담금운용종합보고서를 작성하여 서울특별시의회에 제출하도록 서울특별시 조례에 규정하는 것이 부담금의 운용과 관련된 서울특별시장의 집행권을 침해하는지 여부(「서울특별시 재정운영 조례안」 제21조, 제22조 등 관련)
  • 질의요지

    부과권자가 서울특별시장이고 그 수입이 서울특별시의 세입예산으로 귀속되는 부담금에 대하여, 서울특별시장으로 하여금 부담금운용종합계획서와 부담금운용종합보고서를 작성하여 서울특별시의회에 제출하도록 서울특별시 조례에 규정하는 것이 부담금의 운용과 관련된 서울특별시장의 집행권을 침해하는지?

  • 의견

    아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.

  • 이유

    「헌법」 제117조제1항과 「지방자치법」 제22조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결 참조).

    「서울특별시 재정운영 조례 일부개정조례안」(이하 “서울시조례안”이라 함) 제7조에서는 서울특별시장으로 하여금 「부담금관리 기본법」(이하 “부담금관리법”이라 함) 제2조에 따른 부담금의 부과 및 사용 계획 등이 포함된 부담금운용종합계획서를 예산안 제출시 서울특별시의회에 함께 제출하도록 규정하고 있고, 같은 조례안 제22조에서는 전년도 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 결산서 등의 제출시 서울특별시의회에 함께 제출하도록 규정하고 있습니다. 위와 같이 서울특별시장으로 하여금 예산안 및 결산서 제출시 부담금운용종합계획서 및 부담금운용종합보고서를 함께 제출하도록 규정하려는 취지는, 서울특별시의 부담금 수입은 지방세외수입에 포함되고 지방세외수입은 세입예산으로 귀속되어 서울특별시의 예산 편성 및 결산의 대상이 되는 점을 고려하여 부담금 운용에 대한 서울특별시의회의 견제를 강화하기 위한 것으로 보입니다[서울특별시의회(2019. 4.), 『서울시 예산ㆍ재정 분석』, 제ⅴ쪽에서부터 제ⅷ쪽, 제70, 71쪽 각 취지 참조].

    그런데, 앞서 살펴본 바와 같이 「지방재정법」 제38조제2항, 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 제5조 및 별표 8에 의하면 서울특별시의 부담금 수입은 지방세외수입으로서 세입예산에 귀속되고, 「지방자치법」 제9조제2항제1호바목에서는 “지방세 및 지방세외수입의 부과 및 징수”를, 같은 호 사목에서는 “예산의 편성ㆍ집행 및 회계감사와 재산관리”를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있습니다. 또한 「지방자치법」 제39조제1항제1호 및 제2호, 제41조의2, 제127조, 제134조 등에 의하면 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의ㆍ확정하고 예산의 결산에 관한 승인을 하며, 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우나 행정사무감사 등의 결과 해당 지방자치단체 등의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에 그 시정을 요구할 수 있고, 지방자치단체 등은 그 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 하는 등 지방의회는 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있고(대법원 2014. 2. 13. 선고 2013추67 판결 참조), 지방자치단체 재정운용에 대한 최종적인 확정 권한은 지방의회에 유보되어 있다고 할 것입니다(법제처 2016. 6. 17. 의견제시 16-0149, 법제처 2016. 12. 2. 의견제시 16-0328 참조).

    이상과 같은 점을 종합하면, 부담금의 현황, 운용계획, 사용명세 등을 기재한 계획서와 보고서를 각각 예산안 및 결산서와 함께 서울특별시의회에 제출하도록 조례에 규정하는 것은, 자치사무에 해당하는 지방세외수입의 부과와 징수에 관한 사항 등을 조례로 규율하는 것에 해당할 수 있고, 또한 부담금 수입이 서울특별시 지방세외수입으로서 세입예산으로 귀속되어 예산의 편성 및 결산의 대상이 되는 점을 고려하여, 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있는 지방의회가 법령의 범위에서 그 견제 권한을 행사하는 것에 해당한다고 할 수 있을 것입니다. 따라서 질의요지와 같이 부담금운용종합계획서와 부담금운용종합보고서를 서울특별시의회에 제출하도록 조례에 규정한다고 하여, 그것만으로 부담금의 운용과 관련된 서울특별시장의 집행권을 본질적으로 침해하는 것으로 보이지는 않습니다.

    다만, 부담금관리법 제6조의2 및 제7조, 같은 법 시행령 제2조의2 및 제3조에서는, 부담금을 규정하고 있는 법률의 소관 중앙행정기관의 장이 부담금운용계획서와 부담금운용보고서를 기획재정부장관에게 제출하고, 기획재정부장관이 부담금운용종합계획서와 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 규정하고 있습니다. 그러므로 서울특별시 부담금종합운용계획서와 부담금운용종합보고서의 작성대상이 되는 부담금의 범위를 서울특별시장이 부과권자이고 그 수입이 서울특별시 지방세외수입으로 귀속되는 부담금으로 한정하고, 서울특별시 부담금종합운용계획서와 부담금운용종합보고서에 포함되어야 하는 사항 또한 부담금관리기본법 및 부담금 관련 개별법에서 서울특별시장에게 부여한 권한 범위를 벗어나지 않도록 하는 등 서울시조례안의 내용이 국가사무에 해당한다거나 또는 상위법령에 위반되는 것이 아닌지에 대한 의문이 생기지 않도록 구체적인 내용을 규율하는데에 유의할 필요가 있다할 것이므로, 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.

    [관계 법령 및 자치법규 등]

    「지방자치법」
    제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무
    가. ∼ 마. (생략)
    바. 지방세 및 지방세 외 수입의 부과 및 징수
    사. 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리
    아. ∼ 카. (생략)
    2. ∼ 6. (생략)
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
    1. (생략)
    2. 예산의 심의·확정
    3. 결산의 승인
    4. ∼ 11. (생략)
    ② (생략)
    제41조의2(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리) ① 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리한다.
    ② 지방의회는 감사 또는 조사 결과 해당 지방자치단체나 기관의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에는 그 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다.
    ③ 지방자치단체나 기관은 제2항에 따라 시정 요구를 받거나 이송받은 사항을 지체 없이 처리하고 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
    [본조신설 2011. 7. 14.]
    제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시·군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
    ② 제1항의 예산안을 시·도의회에서는 회계연도 시작 15일 전까지, 시·군 및 자치구의회에서는 회계연도 시작 10일 전까지 의결하여야 한다.
    ③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
    ④ 지방자치단체의 장은 제1항의 예산안을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정하려면 수정예산안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다.
    제134조(결산) ① 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우에 지방의회는 본회의 의결 후 지방자치단체 또는 해당 기관에 변상 및 징계 조치 등 그 시정을 요구하고, 지방자치단체 또는 해당 기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
    ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 승인을 받으면 5일 이내에 시·도에서는 행정안전부장관에게, 시·군 및 자치구에서는 시·도지사에게 각각 보고하고 그 내용을 고시하여야 한다.
    ③ 제1항의 검사위원의 선임과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

    「부담금관리 기본법」
    제2조(정의) 이 법에서 "부담금"이란 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자(이하 "부과권자"라 한다)가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무(특정한 의무이행을 담보하기 위한 예치금 또는 보증금의 성격을 가진 것은 제외한다)를 말한다.
    [전문개정 2010.3.31.]
    제6조의2(부담금운용종합계획서의 국회제출 등) ① 부담금을 규정하고 있는 법률의 소관 중앙행정기관의 장(이하 "부담금의 소관 중앙행정기관의 장"이라 한다)은 매년 다음 연도 부담금의 부과 및 사용 계획 등이 포함된 부담금운용계획서를 작성하여 기획재정부장관에게 제출하여야 한다.
    ② 기획재정부장관은 제1항에 따라 부담금운용계획서를 받으면 이를 기초로 부담금운용종합계획서를 작성하여 매년 회계연도 개시 120일 전까지 국회에 제출하여야 한다.
    ③ 제1항 및 제2항에 따른 부담금운용계획서 및 부담금운용종합계획서의 작성 및 제출에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    [본조신설 2012.12.18.]
    제7조(부담금운용종합보고서의 국회제출 등) ① 부담금의 소관 중앙행정기관의 장은 매년 전년도 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용보고서를 작성하여 기획재정부장관에게 제출하여야 한다.
    ② 기획재정부장관은 제1항에 따라 부담금운용보고서를 받으면 이를 기초로 부담금운용종합보고서를 작성하여 매년 5월 31일까지 국회에 제출하여야 한다.
    ③ 부담금운용보고서 및 부담금운용종합보고서의 작성 및 제출에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    [전문개정 2010.3.31.]

    「부담금관리 기본법 시행령」
    제2조의2(부담금운용계획서 등의 작성 및 제출) ① 법 제6조의2제1항에 따른 부담금운용계획서와 같은 조 제2항에 따른 부담금운용종합계획서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
    1. 부담금의 신설 및 폐지 계획
    2. 부담금의 부과요건 또는 징수 주체의 변경 등 부담금 운용과 관련된 주요 제도변경 계획 및 제도개선 계획
    3. 부담금의 부과 계획 및 징수 전망
    4. 징수한 부담금의 사용 계획
    5. 그 밖에 부담금 운용과 관련된 사항
    ② 기획재정부장관은 매년 3월 31일까지 부담금운용계획서의 작성지침을 수립하여 부담금을 규정하고 있는 법률의 소관 중앙행정기관의 장(이하 "부담금의 소관 중앙행정기관의 장"이라 한다)에게 통보하여야 한다.
    ③ 부담금의 소관 중앙행정기관의 장은 제2항에 따른 작성지침에 따라 부담금운용계획서를 작성하여 매년 5월 31일까지 기획재정부장관에게 제출하여야 한다.
    [본조신설 2014.1.7.]
    제3조(부담금운용종합보고서 등의 작성 및 제출) ① 법 제7조제1항 및 제2항에 따른 부담금운용보고서 및 부담금운용종합보고서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
    1. 부담금의 신설 및 폐지 현황
    2. 부담금의 부과 및 징수 주체, 설치 목적, 부과요건 등
    3. 부담금의 부과ㆍ징수 실적 및 징수한 부담금의 사용 명세 등
    4. 그 밖에 부담금 운용과 관련된 사항
    ② 기획재정부장관은 매년 1월 31일까지 부담금운용보고서의 작성지침을 수립하여 부담금의 소관 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다.
    ③ 부담금의 소관 중앙행정기관의 장은 제2항에 따른 작성지침에 따라 부담금운용보고서를 작성하여 매년 3월 31일까지 기획재정부장관에게 제출하여야 한다.
    [전문개정 2014.1.7.]

    「서울특별시 재정운영 조례 일부개정조례안」
    제5장 부담금운용
    제21조(부담금운용종합계획서의 제출 등) ① 시장은 「부담금관리 기본법」 제2조에 따른 부담금(이하 “부담금”이라 한다)의 부과 및 사용 계획 등이 포함된 부담금운용종합계획서를 작성하여 제7조에 따른 예산안 제출시 의회에 함께 제출하여야 한다.
    ② 부담금운용종합계획서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
    1. 부담금의 현황
    2. 부담금의 부과요건 또는 징수 주체의 변경 등 부담금 운용과 관련된 주요 제도 변경ㆍ개선 사항
    3. 부담금의 부과 계획 및 징수 전망
    4. 징수한 부담금의 사용 계획
    5. 그 밖에 부담금 운용과 관련된 사항
    제22조(부담금운용종합보고서의 제출 등) ① 시장은 매년 전년도 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 「서울특별시 결산서 등의 제출 및 예비비 지출 승인에 관한 조례」 제2조에 따른 결산서 등의 제출시 의회에 함께 제출하여야 한다.
    ② 부담금운용종합보고서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
    1. 부담금의 현황
    2. 부담금의 부과 및 징수 주체, 설치 목적, 부과요건 등
    3. 부담금의 부과ㆍ징수 실적 및 징수한 부담금의 사용 명세 등
    4. 그 밖에 부담금 운용과 관련된 사항

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