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안건번호 의견19-0232 요청기관 인천광역시 계양구 회신일자 2019. 8. 14.
안건명 인천광역시 계양구 및 그 출자ㆍ출연기관이 재화와 서비스를 구매하는 경우에 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조에 따른 중증장애인생산품 생산시설, 「국민기초생활 보장법」 제18조에 따른 자활기업 등 간 제한경쟁을 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조 등 관련)
  • 질의요지

    인천광역시 계양구 및 그 출자ㆍ출연기관이 재화와 서비스를 구매하는 경우에 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조에 따른 중증장애인생산품 생산시설, 「국민기초생활 보장법」 제18조에 따른 자활기업, 「사회적기업 육성법」 제2조제1호에 따른 사회적기업, 「인천광역시 사회적경제 육성 및 지원에 관한 조례」 제11조에 따라 인천광역시 계양구청장이 지정한 예비사회적기업, 「협동조합 기본법」 제2조에서 정한 협동조합, 행정안전부장관과 인천광역시장이 지정한 마을기업 간 제한경쟁을 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

  • 의견

    이 사안 경우 질의내용의 조례를 제정하는 것은 지방자치단체 및 그 출자ㆍ출연기관을 당사자로 하는 계약 체결 시 일반입찰을 원칙으로 규정한 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조제1항 및 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령」 제12조제1항에 위반될 소지가 있어 보이므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

  • 이유


    「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서” 조례를 제정할 수 있고, 여기서 “법령의 범위 안에서”는 “법령에 위반되지 않는 범위 안에서”를 의미하므로(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조), 지방자치단체의 조례 제정 시 상위법령에 위배되지 않아야 할 것입니다.

    「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 (이하 “지방계약법”이라 함) 제4조에서는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법에서 정하는 바에 따르도록 하고 있고, 같은 법 제9조제1항 본문에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 계약을 체결하려는 경우 원칙적으로 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다고 규정하고 있으나, 같은 조 제2항에서는 일반입찰에 부치는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 사전심사하여 적격자만을 입찰에 참가하게 하거나 시공능력, 실적, 기술보유상황, 재무상태, 주된 영업소의 소재지 등으로 입찰 참가자격을 제한하여 입찰에 부칠 수 있다고 규정하고 있습니다.

    이에 따라 지방계약법 시행령 제20조제1항 각 호 각 호에서는 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우를 열거하고 있으며, 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제17조제6항 및 같은 법 시행령 제12조제1항에서는 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 지방계약법 시행령 제2조, 제7조부터 제42조까지 등을 준용한다고 규정하고 있습니다.

    위 규정들을 종합하여 볼 때, 지방계약법은 공정하고 투명한 계약이 이루어지도록 하기 위해 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우가 아닌 한 지방자치단체를 당사자로 하는 계약을 체결하려는 경우 원칙적으로 일반입찰에 부치도록 하고, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 같은 법 시행령 제20조제1항 각 호에 열거되어 있는 경우에 한하여 예외적으로 입찰참가 자격제한을 할 수 있도록 하고 있는 것으로 보입니다(법제처 2013. 8. 23. 의견제시 13-0245 참조).

    살피건대, 이 사안에서 인천광역시 계양구청장은 인천광역시 계양구 및 그 출자ㆍ출연기관이 재화와 서비스를 구매하는 경우에 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조에 따른 중증장애인생산품 생산시설, 「국민기초생활 보장법」 제18조에 따른 자활기업, 「사회적기업 육성법」 제2조제1호에 따른 사회적기업, 「인천광역시 사회적경제 육성 및 지원에 관한 조례」 제11조에 따라 인천광역시 계양구청장이 지정한 예비사회적기업, 「협동조합 기본법」 제2조에서 정한 협동조합, 행정안전부장관과 인천광역시장이 지정한 마을기업(이하 “중증장애인생산품 생산시설”이라 함) 간 제한경쟁을 할 수 있도록 하는 것은 중증장애인생산품 생산시설 등에게만 입찰참가 자격을 주고 다른 기업에게는 경쟁을 제한한다는 점에서 일반입찰에는 해당하지 않는 것으로 보이므로, 이러한 제한경쟁입찰이 가능하기 위해서는 지방계약법 시행령 제20조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하거나 다른 법령에 제한경쟁입찰의 근거규정이 있는 경우라야 할 것입니다(법제처 2013. 8. 23. 의견제시 13-0245 참조).

    그런데 구매하고자 하는 재화 또는 서비스 생산자가 중증장애인생산품 생산시설 등에 해당한다는 것만으로는 같은 법 시행령 제20조제1항 각 호에 열거된 사유에 해당하지 않는 것으로 보이고, 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」, 「국민기초생활 보장법」, 「사회적기업 육성법」, 「협동조합 기본법」 등 관계 법령에서 제한경쟁입찰의 근거가 될 만한 규정을 두고 있지 않은 것으로 보입니다.

    참고로 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제7조제1항, 「국민기초생활 보장법」 제18조제3항제4호, 「사회적기업 육성법」 제12조제1항, 「협동조합 기본법」 제95조의2제1항에서는 중증장애인생산품 생산시설 등에서 생산하는 재화나 서비스의 우선 구매를 촉진하여야 한다고 규정하고 있으나, 이는 중증장애인생산품생산시설 등에서 생산하는 재화와 서비스의 구매촉진을 위한 권고적ㆍ지침적 성격의 규정이라 할 것이지 계약상대방이 중증장애인생산품생산시설 등인 경우에는 지방계약법의 적용을 배제하는 규정으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.

    그렇다면 이 사안에서 중증장애인생산품 생산시설에 대하여 제한경쟁입찰을 실시할 수 있도록 하는 것은 지방자치단체 및 그 출자ㆍ출연기관을 당사자로 하는 계약 체결 시 일반입찰을 원칙으로 규정한 지방계약법 제9조제1항 및 지방출자출연법 시행령 제12조제1항에 위반될 소지가 있어 보입니다.

    [관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규]

    「중증장애인생산품 우선구매 특별법」
    제7조(공공기관의 구매촉진) ① 공공기관의 장은 중증장애인생산품에 대한 구매를 우선적으로 촉진하여야 한다.
    ② 공공기관의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 중중장애인생산품의 구매계획과 전년도 구매실적을 보건복지부장관에게 제출하여야 한다. 이 경우 구매계획에는 대통령령으로 정하는 비율 이상의 중증장애인생산품 구매목표를 제시하여야 한다.
    ③ 공공기관은 중증장애인생산품을 분리하여 발주할 수 있다.
    ④ 공공기관은 중증장애인생산품을 수의계약으로 구매할 수 있으며, 제11조제1항에 따른 중증장애인생산품업무수행기관이나 대통령령으로 정하는 이와 유사한 시설에서 동 계약을 대행할 수 있다.

    「국민기초생활 보장법」
    제18조(자활기업) ① 수급자 및 차상위자는 상호 협력하여 자활기업을 설립ㆍ운영할 수 있다.
    ② 자활기업은 조합 또는 「부가가치세법」상의 사업자로 한다.
    ③ 보장기관은 자활기업에게 직접 또는 자활복지개발원, 제15조의10에 따른 광역자활센터 및 제16조에 따른 지역자활센터를 통하여 다음 각 호의 지원을 할 수 있다.
    1. 자활을 위한 사업자금 융자
    2. 국유지ㆍ공유지 우선 임대
    3. 국가나 지방자치단체가 실시하는 사업의 우선 위탁
    4. 국가나 지방자치단체의 조달구매 시 자활기업 생산품의 우선 구매
    5. 그 밖에 수급자의 자활촉진을 위한 각종 사업
    ④ 그 밖에 자활기업의 설립ㆍ운영 및 지원에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

    「사회적기업 육성법」
    제12조(공공기관의 우선 구매) ① 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공공기관의 장(이하 "공공기관의 장"이라 한다)은 사회적기업이 생산하는 재화나 서비스(이하 "사회적기업제품"이라 한다)의 우선 구매를 촉진하여야 한다.
    ② 공공기관의 장은 사회적기업제품의 구매 증대를 위한 구매계획과 전년도 구매실적을 고용노동부장관에게 통보하여야 한다.
    ③ 고용노동부장관은 제2항에 따른 구매계획과 구매실적을 종합하여 공고하여야 한다.
    ④ 제2항 및 제3항에 따른 구매계획과 구매실적의 통보 및 공고에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

    「협동조합 기본법」
    제95조의2(공공기관의 우선 구매) ① 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공공기관의 장은 구매하려는 재화나 서비스에 사회적협동조합이 생산하는 재화나 서비스가 있는 경우에는 해당 재화나 서비스의 우선 구매를 촉진하여야 한다.
    ② 제1항에 따른 공공기관의 장은 사회적협동조합이 생산하는 재화나 서비스의 구매 증대를 위한 구매 계획과 전년도 구매 실적을 기획재정부장관에게 통보하여야 한다.
    ③ 제2항에 따른 구매 계획과 구매 실적의 통보에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

    「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
    제2조(적용 범위) 이 법은 지방자치단체(「지방자치법」 제2조에 따른 지방자치단체를 말한다. 이하 같다)가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등에 대하여 적용한다.
    제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다.
    ② 제1항 본문에 따라 일반입찰에 부치는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 사전심사하여 적격자만을 입찰에 참가하게 하거나 시공능력, 실적, 기술보유상황, 법인등기부상 본점소재지(개인사업자인 경우에는 사업자등록증 또는 관련 법령에 따른 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록ㆍ신고 등에 관련된 서류에 기재된 사업장의 소재지를 말한다. 이하 같다) 등으로 입찰 참가자격을 제한하여 입찰에 부칠 수 있다.
    ③ 제1항 단서에 따른 지명기준 및 지명절차, 수의계약의 대상범위 및 수의계약상대자의 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    ④ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항 단서에 따라 수의계약을 체결한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 수의계약 내용을 공개하여야 한다.
    ⑤ 제1항에 따라 계약을 체결하는 과정에서 다른 법률에 따른 우선구매 대상이 경합하는 경우에는 계약의 목적이나 규모, 사회적 약자에 대한 배려 수준 등을 고려하여 계약상대자를 결정하여야 한다.

    「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
    제20조(제한입찰에 의할 계약과 제한사항 등) ① 법 제9조제2항에 따라 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우와 그 제한사항은 다음 각 호와 같다. 이 경우 제1호부터 제3호까지, 제5호 및 제6호의 제한사항별 제한기준은 행정안전부령으로 정한다.
    1. 「건설산업기본법」에 따른 종합공사로서 추정가격 30억원(「건설산업기본법」에 따른 전문공사와 그 밖에 공사 관련 법령에 따른 공사의 경우에는 3억원) 이상인 공사계약의 경우에는 시공능력 또는 해당 공사와 같은 종류의 공사실적
    2. 특수한 기술 또는 공법이 요구되는 공사계약의 경우에는 해당 공사수행에 필요한 기술의 보유상황 또는 그 공사와 같은 종류의 공사실적
    3. 특수한 설비 또는 기술이 요구되는 물품제조계약의 경우에는 해당 물품제조에 필요한 설비 및 기술의 보유상황 또는 계약 대상 물품과 같은 종류의 물품제조실적. 이 경우 해당 물품과 같은 종류의 물품제조실적을 기준으로 입찰참가자의 자격을 제한하려면 해당 물품제조계약의 추정가격이 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 기획재정부장관이 정하여 고시한 금액 이상이어야 한다.
    4. 삭제
    5. 특수한 기술이 요구되는 용역계약의 경우에는 해당 용역수행에 필요한 기술의 보유상황 또는 계약 대상 용역과 같은 종류의 용역수행실적. 이 경우 해당 용역과 같은 종류의 용역수행실적을 기준으로 입찰참가자의 자격을 제한하려면 해당 용역계약의 추정가격이 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 기획재정부장관이 정하여 고시한 금액 이상이어야 한다.
    6. 추정가격이 행정안전부령으로 정하는 금액 미만인 계약의 경우에는 법인등기부상 본점소재지(개인사업자인 경우에는 사업자등록증 또는 관련 법령에 따른 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록ㆍ신고 등에 관련된 서류에 기재된 사업장의 소재지를 말한다)
    7. 제21조에 따른 제한방법으로 공사계약을 하는 경우에는 그 제한기준
    8. 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제6조에 따라 중소벤처기업부장관이 지정ㆍ공고한 물품을 제조ㆍ구매하는 경우에는 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업자
    9. 삭제
    10. 특수한 성능 또는 품질이 요구되어 다음 각 목의 인증 등을 받은 물품을 구매하려는 경우에는 해당 인증 등을 받은 물품인지 여

    가. 「산업표준화법」 제15조에 따른 인증을 받은 제품 또는 같은 법 제25조에 따른 우수한 단체표준제품
    나. 삭제
    다. 「환경기술 및 환경산업 지원법」 제17조에 따라 환경표지의 인증을 받은 물품
    라. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제33조에 따른 기준에 적합하고 「산업기술혁신 촉진법 시행령」 제17조제1항제3호에 따른 품질인증을 받은 재활용제품
    마. 「자연재해대책법」 제61조에 따라 지정ㆍ고시된 방재신기술을 활용한 물품
    11. 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제7조의2제2항제1호에 따른 제한경쟁입찰 방법에 따라 물품 제조ㆍ구매 계약을 체결하는 경우에는 같은 항에 따른 공동사업에 참여한 소기업 또는 소상공인(해당 물품 등을 납품할 수 있는 소기업 또는 소상공인을 말한다)
    12. 다음 각 목의 구분에 따른 자로부터 추정가격이 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 기획재정부장관이 정하여 고시하는 금액 미만인 물품 또는 용역(「엔지니어링산업 진흥법」 제2조제3호에 따른 엔지니어링사업 및 「건설기술 진흥법」 제2조제3호에 따른 건설기술용역은 제외한다. 이하 이 호에서 같다)을 제조ㆍ구매하는 경우
    가. 추정가격이 1억원 미만인 물품 또는 용역을 제조ㆍ구매하는 경우에는 「벤처기업육성에 관한 특별조치법」 제2조제1항에 따른 벤처기업, 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조에 따른 소상공인, 「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업 또는 「중소기업창업 지원법」 제2조제2호에 따른 창업자
    나. 추정가격이 1억원 이상인 물품 또는 용역을 제조ㆍ구매하는 경우에는 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업자
    ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하려는 경우에는 입찰공고에 그 제한사항과 제한기준을 명시하여야 한다.
    ③ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사입찰로서 제1항제6호에 따라 입찰 참가자격을 제한하는 경우에 필요하다고 인정하면 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 해당 입찰참가적격자에게 제36조 각 호의 사항을 통지함으로써 제2항에 따른 입찰공고를 갈음할 수 있다. 이 경우 입찰공고일은 통지일로 보며 통지시기에 관하여는 제35조를 준용한다.

    「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령」
    제12조(계약사무의 처리) ① 법 제17조제6항에 따른 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제2조, 제7조부터 제42조까지, 제42조의3, 제42조의4, 제43조부터 제49조까지, 제51조, 제52조, 제54조부터 제56조까지, 제64조, 제66조부터 제71조까지, 제71조의2, 제71조의3, 제72조부터 제78조까지, 제78조의2, 제80조부터 제86조까지, 제86조의2, 제87조부터 제89조까지, 제89조의2, 제90조부터 제92조까지, 제94조부터 제97조까지, 제97조의2, 제98조, 제98조의2, 제99조, 제100조, 제100조의2, 제101조 및 제103조를 준용한다. 이 경우 "지방자치단체"는 "출자기관 또는 출연기관"으로, "지방자치단체의 장"은 "출자기관 또는 출연기관의 장"으로, "공무원"은 "직원"으로 본다.
    ② 제1항에도 불구하고 지방자치단체의 출연기관 중 제19조제1항제1호에 따른 지원금이 같은 항 제2호에 따른 총 수입액의 2분의 1 미만인 출연기관에 대해서는 제1항을 적용하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
    1. 지방자치단체가 법령, 조례 또는 정관에 따라 해당 기관의 기관장 또는 이사회 구성원 과반수의 임명(승인ㆍ제청 등을 포함한다)에 관여하는 경우
    2. 지방자치단체가 법령, 조례 또는 정관에 따라 해당 기관의 예산 또는 사업계획을 승인하는 경우

    「인천광역시 계양구 사회적 가치 증대를 위한 공공조달에 관한 조례안」
    제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1. “사회적경제기업”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기업을 말한다.
    가.「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조의 중증장애인생산품 생산시설
    나.「국민기초생활 보장법」 제18조의 자활기업
    다.「사회적기업 육성법」 제2조제1호의 사회적기업 및 「인천광역시 사회적경제 육성 및 지원에 관한 조례」제11조에 따라 계양구청장(이하 ‘구청장’이라 한다)이 지정한 예비사회적기업
    라.「협동조합 기본법」 제2조에서 정한 협동조합
    마. 행정안전부장관과 시장이 지정한 마을기업
    2. “사회적경제기업 제품”이란 제1호에 해당하는 기업이 직접 생산ㆍ제공하는 재화나 용역을 말한다.
    3. “희망기업(사회적약자기업)”이란 기업규모 및 가격 경쟁력 등에서 상대적으로 약자의 지위에 있는 사회적경제기업과「장애인기업활동 촉진법」제2조의 장애인기업 및 「중소기업기본법」제2조의 소기업을 말한다.
    4. “사회적 가치”란 좋은 일자리 확대, 취약계층 고용기회 증진, 협력업체와의 상생협력 및 공정거래, 지역경제 기여, 지역공동체 발전, 사회적 공헌 등과 같이 공공의 이익을 중시하는 가치를 말한다.
    5. “기업의 사회적책임”이란 사회적 가치에 대한 기업의 이행 책임을 말한다.
    6. “공공조달”이란 이 조례의 적용을 받는 공공기관에서 계약ㆍ협약 등의 방법으로 재화나 용역 등을 취득하는 행위를 말한다.
    제3조(구청장 등의 책무) ① 구청장은 공공조달 과정에서 사회적 가치의 증대를 위하여 노력하여야 한다.
    ② 계약상대자는 기업 경영시 이행하여야 하는 법적 의무사항을 준수하고, 기업의 사회적책임 이행을 위하여 노력하여야 한다.
    제4조(적용범위) ① 이 조례의 적용을 받는 공공기관은 다음 각 호와 같다.
    1. 인천광역시 계양구(이하 “구”라 한다)
    2. 구 소속 산하기관
    3. 구 출자ㆍ출연기관
    ② 구로부터 보조금 등을 지급받는 기관은 공공조달 시 이 조례를 준용할 수 있다.
    제5조(다른 법령과의 관계) 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 및 우선구매에 관한 법령이 있는 경우 해당 법령이 본 조례에 우선하여 적용되며, 사회적경제기업 제품 우선구매에 관하여 다른 법령에서 특별히 정한 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다.
    제6조(공공조달 가이드라인의 이행) ① 구청장은 사회적 가치를 고려한 공공조달 제도를 구체적으로 시행하기 위하여 공공조달 가이드라인을 마련하여야 한다.
    ② 제1항에 따른 공공조달 가이드라인은 사회적경제기업 및 희망기업에 대한 진입기회의 확대, 근로자의 권리보호, 법 위반업체에 대한 제재조치, 발주부서의 관리ㆍ감독 강화 등을 실현할 수 있는 방안을 내용으로 한다.
    ③ 발주 및 계약부서 담당자는 사회적 가치를 고려한 공공조달 제도가 안정적으로 정착되고 지속 가능하도록 공공조달 가이드라인을 준수하여야 한다.
    제7조(사회적경제기업 등에 대한 공공조달 우대) ① 구청장은 사회적 경제기업과 희망기업에 대하여 입찰참가 기회를 확대하고 이들에 대한 우선구매를 촉진하여야 한다.
    ② 구청장은 사회적 가치를 고려한 공공조달을 위하여 사회적경제기업간 제한경쟁을 실시할 수 있다.
    ③ 제2항에 따른 대상과 범위는 구청장이 따로 정하되 사회적경제기업 간 제한경쟁이 가능하고 품질을 보장할 수 있는 것이어야 한다.

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