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안건번호 의견19-0244 요청기관 충청남도 당진시 회신일자 2019. 8. 26.
안건명 당진시는 「재난 및 안전관리 기본법」제3조제1호에 해당하지 않는 재난 및 안전사고로 인해 사망한 주민의 유족에 대해 지원금을 지급할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지 여부 등(「지방재정법」제17조제1항 등 관련)
  • 질의요지

    당진시는 「재난 및 안전관리 기본법」제3조제1호에 따른 재난에 해당하지 않는 재난 및 안전사고로 인해 사망한 주민의 유족에 대해 지원금을 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

  • 의견

    이 사안의 경우, 당진시는 지원금 지급을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 당진시의 재정에 미치는 영항, 해당 사업에 대해 당진시 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 규정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

  • 이유

    「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하는바(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조), 이 사안의 경우 당진시가 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 함) 제3조제1호에 해당하지 않는 재난 및 안전사고로 사망한 주민의 유족에 대해 지원금을 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하기 위해서는 이러한 사무가 당진시의 소관 사무에 해당하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.

    먼저, 재난안전법 제3조제1호에 해당하지 않는 재난 및 안전사고로 인해 사망한 주민의 유족에 대한 지원사무가 당진시의 사무에 해당하는지를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항에서 주민복지에 관한 사업(제2호가목), 재해대책의 수립 및 집행(제4호하목)을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 시행령 별표1 제4호하목의 9)에서 “재해구호”를 시·군·자치구 사무로 규정하고 있으며, 재난안전법 제4조에 따르면 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체를 보호할 책무를 지고, 그로 인해 발생한 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있는 점 등을 고려한다면, 재난안전법 제3조제1호에 해당하지 않는 재난 및 안전사고로 사망한 주민에 대한 구호를 위해 지원금을 지급하는 것은 당진시의 자치사무에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.

    다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 당진시가 재난안전법 제3조제1호에 해당하지 않는 재난 및 안전사고로 사망한 주민의 유족에 대해 지원금을 지급할 수 있도록 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.

    먼저, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하다고 할 것인데, 재난안전법 제3조제1호에 따른 재난에 해당하지 않는 재난 및 안전사고로 인한 사망자 유족에 대한 지원과 관련해서는 재난안전법 제4조에서 재난이나 그 밖의 각종 사고로 발생한 피해를 신속히 대응·복구하도록 하는 지방자치단체의 일반적인 책무를 규정하고 있을 뿐이고, 해당 사무가 「지방자치법」제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도 같은 법 규정만으로는 「지방재정법」제17조제1항제1호에 따른 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기 어려워(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조) 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.

    「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는 「지방재정법」제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출된 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적인 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것으로 보입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).

    따라서, 재난안전법 제3조제1호에 따른 재난에 해당하지 않는 재난 및 안전사고로 인한 사망자의 유족에 대해 지원금을 지급하는 것이 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 같은 법 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원금 지급을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 당진시의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후, 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방자치법」
    제9조(지방자치단체의 사무범위) ① (생략)
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    1~3. (생략)
    4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사

    가~파. (생략)
    하. 재해대책의 수립 및 집행
    거. 지역경제의 육성 및 지원
    5~6. (생략)
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「지방자치법 시행령」
    [별표1) 지방자치단체의 종류별 사무(제8조 관련]


    「재난 및 안전관리 기본법」
    제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1. "재난"이란 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 다음 각 목의 것을 말한다.
    가. 자연재난: (생략)
    나. 사회재난: (생략)
    제4조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.
    ② (생략)

    「지방재정법」
    제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
    1. 법률에 규정이 있는 경우
    2~3. (생략)
    4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우

    「지방재정법 시행령」
    제29조(기부ㆍ보조의 제한) ①~② (생 략)
    ③ 법 제17조 제1항 제4호에서 "지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우"라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
    ④~⑤ (생 략)

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