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안건번호 의견19-0243 요청기관 경기도 고양시 회신일자 2019. 8. 20.
안건명 고양시는 「공유재산 및 물품 관리법」제36조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제37조의2제2호에 따라 고양시 재산 중 특정 지번의 토지를 “미래용지”로 지정하여 매각을 제한하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 여부 등(「공유재산 및 물품 관리법」제14조 등 관련)
  • 질의요지

    가. 고양시는 「공유재산 및 물품 관리법」제36조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제37조의2제2호에 따라 고양시 재산 중 특정 지번의 토지를 “미래용지”로 지정하여 매각을 제한하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

    나. 질의 가에 따른 내용을 조례에 규정하지 않고, 고양시장이 「공유재산 및 물품 관리법」제36조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제37조의2제2호에 따라 “미래용지”로 지정한 고양시 재산에 대하여 그 지정을 해제하여 매각한 경우에 그 토지에서의 개발사업에 대한 인·허가를 제한할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

  • 의견


    가. 질의 가에 대하여
    이 사안의 경우, 고양시가 질의요지의 내용을 조례로 규정할 경우 고양시장의 매각제한 공유재산의 지정에 관한 법령상 권한을 침해할 소지가 있을 것으로 보이는바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우, 질의요지의 내용을 조례에 규정하는 것은 「지방자치법」제22조 본문 또는 단서에 위배될 소지가 있는 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

  • 이유



    가. 질의 가에 대하여

    「고양시 미래용지의 지정 및 관리에 관한 조례안」(이하 “고양시조례안”이라 함) 제4조제1항에서 고양시장은 미래용지를 지정 및 해제할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서 고양시 소유인 고양시 일산서구 대화동 일대 3필지의 토지를 특정하여 미래용지로 규정하고 있습니다. 고양시조례안 제1조에서 조례의 목적으로 고양시의 다음 세대가 도시의 쇠퇴기에 발생할 비용의 일부를 충당하거나 편익을 위한 공간으로 이용할 수 있도록 하기 위함이라 규정하고 있고, 같은 규정 제5조에서 시장이 지정한 미래용지에 대해서는 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함)에 따른 처분 행위를 제한할 수 있다고 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 고양시 공유재산에 대해 미래용지로 지정하는 것은 공유재산법 제36조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제37조의2제2호에 따라 장래의 행정수요에 대비하기 위해 비축할 필요가 있어 지방자치단체의 장이 매각제한 공유재산으로 지정하는 것에 해당하는 것으로 보이는바, 이 사안의 경우 공유재산법 제36조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제37조의2제2호에 따라 고양시 재산 중 특정 지번의 토지를 “미래용지”로 지정하여 매각을 제한하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 여부에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.

    「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 특별한 규정이 없는 한 법령에서 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조).

    살피건대, 공유재산법 제2조의2에 따라 지방자치단체의 공유재산의 관리·처분에 관해서는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 공유재산법에서 정하는 바에 따라야 할 것인데, 공유재산법 제14조제1항에서 지방자치단체의 장은 소관 공유재산을 관리·처분한다고 규정하고 있고, 같은 법 제36조제1항제4호에서 “그 밖에 대통령령으로 정하는 재산으로서 지방자치단체가 관리할 필요가 있다고 지방자치단체의 장이 지정하는 재산인 경우” 그 일반재산의 매각을 제한하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제37조의2제2호에서 “그 밖에 대통령령으로 정하는 재산”으로서 장래의 행정수요에 대비하기 위하여 비축할 필요가 있는 재산을 규정하고 있는바, 이에 따라 지방자치단체의 장은 이러한 요건에 해당하는 재산을 지정하여 매각을 제한할 수 있습니다. 그럼에도 불구하고, 특정 지번의 토지를 구체적으로 명시하여 미래용지로 지정하여 매각을 제한하도록 하는 내용을 조례에서 직접 규정하는 것은 공유재산법 제14조제1항 및 제36조제1항제4호, 같은 법 시행령 제37조의2제2호에 따른 고양시장의 권한을 침해할 소지가 있을 것으로 보이므로, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

    나. 질의 나에 대하여

    질의 가에 따른 내용을 조례에 규정하지 않고, 고양시장이 공유재산법 제36조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제37조의2제2호에 따라 “미래용지”로 지정한 공유재산에 대하여 그 지정을 해제하여 매각한 경우에 그 토지에서의 개발사업에 대한 인·허가를 제한할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지 여부가 문제됩니다.

    「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 여기서 ‘법령의 범위 안’이란 ‘법령에 위배되지 않는 범위 내’를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결례 참조), 같은 규정 단서에 따르면 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것입니다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결례 참조).

    살피건대, 고양시장이 “미래용지”의 지정을 해제하여 매각한 경우란 공유재산의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 의미하고, 해당 토지에서의 ‘개발사업에 대하여 인·허가’를 한다는 것은, 일반적으로는 개발사업의 주체에 대하여 해당 개발사업의 추진을 허락한다는 뜻의 행정행위로 이해되는바, 지방자치단체 소유가 아닌 토지에서의 개발사업에 대한 각종 인·허가를 제한할 수 있다고 규정하는 것은 개발사업의 주체에 따라 일종의 규제(規制)로 작용할 여지가 있는 것으로 보입니다.

    따라서, 고양시장이 “미래용지”의 지정을 해제하여 처분한 토지에서의 개발사업 인·허가의 대상이 법인 또는 그 밖의 민간 주체인 경우라면, 개발사업 관련 인·허가의 근거법령이나 구체적인 내용과 관계 없이 고양시장이 해당 토지에서의 개발사업을 위한 각종 인·허가를 제한할 수 있다고 조례에 규정하는 것은, 법령의 근거 없이 시장에게 주민의 권리를 제한할 수 있는 포괄적인 권한을 부여하는 것으로서, 「지방자치법」제22조 본문 또는 단서에 위배될 소지가 있는 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.



    [관계법령 및 자치법규]
    「지방자치법」
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「공유재산 및 물품 관리법」
    제14조(공유재산의 관리와 사무의 위임) ① 지방자치단체의 장은 소관 공유재산을 관리ㆍ처분하되, 소속 공무원에게 위임하여 공유재산을 관리ㆍ처분하게 할 수 있고, 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사는 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 위임하여 그 재산을 관리ㆍ처분하게 할 수 있다.
    ② 제1항에 따라 위임을 받은 공무원을 "재산관리관"이라 한다.
    ③ 제1항에 따라 위임받은 공유재산의 관리ㆍ처분 사무에 필요한 비용의 처리에 관하여는 대통령령으로 정한다.
    제36조(일반재산의 매각) ① 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 매각할 수 있다.
    1. 지방자치단체의 장이 행정목적으로 사용하기 위하여 제11조제2호에 따라 일반재산을 행정재산으로 용도 변경하려는 경우
    2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 다른 법률에 따라 그 처분이 제한되는 경우
    3. 장래 행정목적의 필요성 등을 고려하여 제94조의2제1항의 운영기준에서 정한 처분제한 대상에 해당하는 경우
    4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산으로서 지방자치단체가 관리할 필요가 있다고 지방자치단체의 장이 지정하는 재산인 경우
    ② 일반재산을 공공목적으로 매각하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매수자에게 그 재산의 용도와 그 용도대로 사용하여야 할 기간을 정하여 매각할 수 있다.

    「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
    제37조의2(일반재산의 매각 제한) 법 제36조제1항제4호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 재산"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산을 말한다.
    1. 법 제42조 또는 법 제43조의3에 따른 신탁 또는 위탁이 필요한 재산
    2. 장래의 행정수요에 대비하기 위하여 비축할 필요가 있는 재산
    3. 사실상 또는 소송상 분쟁이 진행 중이거나 예상되는 등의 사유로 매각을 제한할 필요가 있는 재산

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