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안건번호 의견19-0266 요청기관 강원도 횡성군 회신일자 2019. 8. 20.
안건명 횡성군 재정의 일부가 소요되는 국비 또는 도비 보조사업 예산의 계상을 중앙관서장이나 도지사에게 신청하려는 경우에 횡성군수로 하여금 횡성군의회에 해당 보조사업 계획을 그 신청 전에 보고하거나 신청한 후 예산편성 전까지 그 신청한 보조사업 계획을 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 등(「지방자치법」제127조 등 관련)
  • 질의요지

    가. 횡성군 재정의 일부가 소요되는 국비 또는 도비 보조사업(이하 “공모사업”이라 함) 예산의 계상을 중앙관서장이나 도지사에게 신청하려는 경우에 군수로 하여금 횡성군의회에 해당 보조사업 계획을 그 신청 전에 보고하거나 신청한 후 예산편성 전까지 그 신청한 보조사업 계획을 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?(「지방자치법」제127조 등 관련)

    나. 공모사업의 추진상황을 연 1회 이상 군수가 군의회에 보고하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여
    이 사안의 경우 횡성군의회는 질의 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우 횡성군의회는 질의 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.

  • 이유


    가. 질의 가에 대하여
    지방자치단체가 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위법령에 위배할 수는 없고(「지방자치법」제22조), 특별한 규정이 없는 한「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조).

    「횡성군 공모사업 관리 조례안(이하 “횡성군조례안”이라 함)」제6조제1항에서는 공모사업의 예산계상 신청 전이나 해당 사업에 대한 횡성군의 예산편성 전에 횡성군의회에 보고해야할 사항으로서, “횡성군이 신청하는 국비·도비 등이 포함되는 공모사업으로 군비가 없이는 사업이 불가능한 사업”(제1호)과, “민간이 군수를 경유하여 신청하는 국비·도비 등이 포함되는 제안 공모사업으로 군비 지원 없이는 사업이 불가능한 사업”(제2호)을 규정하고 있습니다.

    이 사안은 공모사업 예산의 계상을 중앙관서장이나 도지사에게 신청하려는 경우, 횡성군수로 하여금 횡성군의회에 해당 보조사업 계획을 그 신청 전에 보고하거나 신청한 후 예산편성 전까지 그 신청한 보조사업 계획을 보고하도록 하고 있는 횡성군조례안 제6조제1항 각 호의 규정이 횡성군수의「지방자치법」제127조에 따른 예산편성권을 침해하거나 횡성군수의 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는지에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

    지방자치단체인 군에 교부되는 국비·도비 보조금은 국가 또는 도의 예산에 계상되므로 국비·도비 보조금의 예산계상 신청은 집행기관인 군수의 고유권한인 예산편성권의 한 내용을 이루며,「지방자치법」,「지방재정법」및「보조금의 관리에 관한 법률」등의 규정에 따르면 국비·도비 보조금의 예산계상 신청에 있어서 신청요건, 신청절차, 국가보조사업에 대한 지방비부담액의 우선 예산계상의무 등에 대하여 규정하고 있을 뿐 군수의 예산편성권에 대한 지방의회의 견제나 제약을 할 수 있는 규정을 두고 있지 아니합니다.

    횡성군조례안 제6조에서는 횡성군수는 중앙관서의 장이나 도지사에게 공모사업 예산계상을 신청하기 전이나 해당 공모사업에 소요되는 지방비의 예산편성 전에 횡성군의회에 해당 사업계획을 보고하도록 하고 있는 것으로 보이나, 횡성군수의 예산편성권 행사와 관련하여 그 권한행사를 제약하는 규정을 두고 있지 않고, 횡성군수가 횡성군의회에 공모사업 계획을 보고한 후 반드시 군의회의 의결이나 의견에 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아니며, 같은 조례안에 군의회가 군수의 업무나 권한행사에 개입하는 다른 규정은 없으므로 지방자치단체장의 고유한 예산편성권을 침해한다거나 횡성군수의 사무집행권을 본질적으로 침해하여「지방자치법」에 위배된다고 보기는 어렵습니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결, 법제처 2019. 2. 14. 의견제시 19-0060 사례 등 참조).

    나아가,「지방자치법」제40조제1항에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제42조에서는 지방자치단체의 장이나 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있으며(제1항), 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다(제2항)고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 비록 공모사업 계획을 예산편성 전에 보고하도록 하는 것이기는 하지만 이는 지방의회의 집행기관에 대한 통상적인 견제의 범위를 넘어선다고 하기 어렵습니다.

    나. 질의 나에 대하여
    질의 나는 공모사업 전반에 대한 추진상황을 연 1회 이상 군수가 군의회에 보고하도록 하고 있는「횡성군조례안」제6조제2항의 규정이 지방자치단체장의 전속적 권한인 예산편성권을 사전적, 적극적으로 침해하는지에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

    「지방자치법」제40조제1항에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제42조에서는 지방자치단체의 장이나 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있고(제1항), 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다(제2항)고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 횡성군수가 신청하여 추진하고 있는 공모사업의 추진상황을 연 1회 이상 횡성군의회에 보고하도록 하는 것은 이와 같은 지방자치법령 등에 따른 “서류제출 요구” 또는 “행정사무 처리상황의 보고”에 해당하는 것으로 보이고, 이와 같은 공모사업 추진상황 보고가 지방의회의 집행기관에 대한 통상적인 견제의 범위를 넘어선다고 하기 어렵습니다.
























    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방자치법」
    제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
    1. (생 략)
    2. 예산의 심의ㆍ확정
    3. ~ 11. (생 략)
    ② (생 략)

    제40조(서류제출요구) ① 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
    ② ~ ④ (생 략)

    제42조(행정사무처리상황의 보고와 질문응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다.
    ② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석ㆍ답변하게 할 수 있다.
    ③ (생 략)

    제103조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.

    제123조(국가시책의 구현) ① 지방자치단체는 국가시책을 달성하기 위하여 노력하여야 한다.
    ② 제1항에 따라 국가시책을 달성하기 위하여 필요한 경비에 대한 국고보조율과 지방비부담률은 법령으로 정한다.
    제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
    ② (생 략)
    ③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
    ④ (생 략)

    「보조금 관리에 관한 법률」
    제4조(보조사업을 수행하려는 자의 예산 계상 신청 등) ① 보조사업을 수행하려는 자는 매년 중앙관서의 장에게 보조금의 예산 계상(計上)을 신청하여야 한다.
    ② 제1항에 따른 신청을 할 때에는 보조사업의 목적과 내용, 보조사업에 드는 경비, 그 밖에 필요한 사항을 적은 신청서와 첨부서류를 제출하여야 한다.
    ③ 제1항 및 제2항의 경우 보조사업을 수행하려는 자가 시장ㆍ군수인 경우에는 그 시장ㆍ군수에 대한 보조금은 관할 도지사(광역시의 군인 경우에는 광역시장을 말한다. 이하 같다)가 종합하여 일괄신청할 수 있다.
    ④ (생 략)

    제5조(예산 계상 신청이 없는 보조사업에 대한 예외조치) 국가는 제4조에 따른 보조금의 예산 계상 신청이 없는 보조사업의 경우에도 국가시책 수행상 부득이하여 대통령령으로 정하는 경우에는 필요한 보조금을 예산에 계상할 수 있다.
    [전문개정 2011. 7. 25.]

    제6조(중앙관서의 장의 보조금 예산 요구) ① 중앙관서의 장은 보조사업을 수행하려는 자로부터 신청받은 보조금의 명세 및 금액을 조정하여 기획재정부장관에게 보조금 예산을 요구하여야 한다. 이 경우 제5조에 따른 보조사업의 경우에는 보조금의 예산 계상 신청이 없더라도 그 보조금 예산을 요구할 수 있다.
    ② ~ ③ (생 략)

    「보조금 관리에 관한 법률 시행령」
    제3조(신청이 없는 보조금의 예산 계상) 법 제5조에 따라 보조금의 예산 계상(計上) 신청이 없는 경우에도 국가가 보조금을 예산에 계상할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
    1. 국가가 소요경비 전액을 교부하는 보조사업인 경우
    2. 재해 발생 등 예측하지 못한 사유로 보조금의 교부가 불가피한 경우
    3. 그 밖에 기획재정부장관이 국가의 주요시책 수행상 보조금의 교부가 불가피하다고 인정하는 사업인 경우
    [전문개정 2011. 10. 26.]

    「지방재정법」
    제23조(보조금의 교부) ① 국가는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 지방자치단체의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 지방자치단체에 보조금을 교부할 수 있다.
    ② 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 시ㆍ군 및 자치구의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 시ㆍ군 및 자치구에 보조금을 교부할 수 있다. ?
    ③ 제1항 및 제2항에 따라 지방자치단체에 보조금을 교부할 때에는 법령이나 조례에서 정하는 경우와 국가 정책상 부득이한 경우 외에는 재원 부담 지시를 할 수 없다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제26조(지방자치단체의 부담을 수반하는 경비) 중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 세입ㆍ세출 및 국고채무 부담행위의 요구안 중 지방자치단체의 부담을 수반하는 사항에 대하여는 「국가재정법」제31조에 따른 서류 또는 같은 법 제51조 제2항에 따른 명세서를 기획재정부장관에게 제출하기 전에 행정안전부장관과 협의하여야 한다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제27조의3(국고보조사업에 대한 예산편성) ① 국고보조금에 의한 사업 중 지방자치단체의 재정적 부담을 수반하는 경우 지방자치단체의 예산편성은 제26조 및 「보조금 관리에 관한 법률」 제7조에 따라 중앙관서의 장과 행정안전부장관이 협의한 보조사업계획에 의한다.
    ② 행정안전부장관은 제1항에 따른 보조사업계획을 해당 회계연도의 전년도 10월 15일까지 각 부처 및 지방자치단체의 장에게 통보한다.
    [본조신설 2011. 8. 4.]

    제32조의2(지방보조금 예산의 편성 등) ① ~ ② (생 략)
    ③ 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 미리 제32조의3에 따른 지방보조금심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
    1. 지방보조금 예산을 편성할 때
    2. 지방보조금 관련 조례안을 지방의회에 제출할 때
    3. 지방보조금 관련 조례안에 대하여 「지방자치법」 제132조에 따라 지방의회에 의견을 제출할 때
    4. ~ 5. (생 략)
    ④ ~ ⑥ (생 략)

    제32조의3(지방보조금심의위원회) ① 지방보조금에 관한 사항을 전문적으로 심의하기 위하여 지방자치단체의 장 소속으로 지방보조금심의위원회를 둔다.

    ② ~ ⑨ (생 략)

    「지방재정법 시행령」
    제33조(지방자치단체가 부담할 경비의 종목 등) ① 법 제22조 제1항의 규정에 의하여 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 "시ㆍ도"라 한다)와 시ㆍ군ㆍ자치구가 각각 부담하여야 할 경비(국가의 재정융자금으로 조달되는 금액 및 수익자가 부담하여야 할 금액을 제외한다)의 종목과 부담비율은 사업의 성격, 사업의 효과가 미치는 범위 및 당해 사업에 대한 지방자치단체간 이해관계를 참작하여 행정안전부령으로 정한다. 다만, 다른 법령에서 달리 정하여진 경우에는 그러하지 아니하다.
    ② 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 행정안전부령이 정한 부담비율(이하 "기준부담률"이라 한다)에 불구하고 시ㆍ군ㆍ자치구의 재정형편상 필요하다고 인정하는 때에는 기준부담률 외에 따로 추가부담을 할 수 있다.

    「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경 비부담의 기준 등에 관한 규칙」

    제4조(국고보조사업의 신청 및 지방비 부담) 지방자치단체의 장은 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제4조의 규정에 의하여 보조금의 예산계상을 신청할 때에는 당해지방자치단체의 지방비부담능력을 참작하여 신청하되, 신청한 사업에 대한 지방비는 전액 예산으로 확보하여야 한다.

    「횡성군 공모사업 관리 조례안」
    제1조(목적) 이 조례는 횡성군정 발전을 위하여 공모사업을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

    제2조(용어의 정의) 이 조례에서 사용하는 “공모사업”이란 국가, 강원도, 공공기관(「공공기관의 운영에 관한 법률」제4조의 공공기관을 말한다), 언론사 및 각종 민간·사회단체에서 지방자치단체를 대상으로 시행하는 예산·비예산 사업 일체를 말한다.

    제6조(의회 보고) ①다음 각 호의 사업에 대하여는 사전에 의회에 보고하여야 한다. 다만 사전 보고가 곤란한 경우에는 관련 사업에 대한 관련 사업 예산편성 이전까지 사후 보고하여야 한다.
    1. 횡성군이 신청하는 국비·도비 등이 포함되는 공모사업으로 군비가 없이는 사업이 불가능한 사업
    2. 민간이 군수를 경유하여 신청하는 국비·도비 등이 포함되는 제안 공모사업으로 군비 지원없이는 사업이 불가능한 사업
    ② 군수는 제5조제6항의 규정에 따라 관리되는 추진상황을 연 1회이상 의회에 보고하여야 한다.

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