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안건번호 의견19-0273 요청기관 경상남도 통영시 회신일자 2019. 9. 26.
안건명 지방공사인 통영관광개발공사에서 그 소유재산으로 운영하고 있는 관광시설에 대한 이용료를 조례로 규정할 수 있는지(「지방공기업법」제49조제2항 등 관련)
  • 질의요지

    지방공사인 통영관광개발공사에서 그 소유재산으로 운영하고 있는 관광시설에 대한 이용료를 조례로 규정할 수 있는지(「지방공기업법」제49조제2항 등 관련) ?

  • 의견

    이 사안의 경우 통영시는 질의 내용의 조례를 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

  • 이유

    「지방자치법」제22조 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위배되는 경우에는 효력이 없는 것이고, 조례가 법령에 위배되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 둘 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 할 것입니다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결례 참조).

    이 사안은 지방공사인 통영관광개발공사에서 그 소유재산으로 운영하고 있는 관광시설에 대한 이용료를 조례로 규정할 수 있는지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.
    살피건대, 독립적인 법인격을 가지는 지방공사가 자신이 소유하고 있는 관광시설을 주민 등에게 이용하게 하고 그 이용자로부터 받는 요금에 대하여 별개의 공법인인 지방자치단체가 조례로 지방공사가 받는 이용 요금을 규율할 수 있기 위해서는 지방공기업의 운영에 관한 법률인「지방공기업법」에 그 근거가 있어야 할 것입니다. 그런데,「지방공기업법」제49조제2항에서 “지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다”고 규정하고 있으므로, 이를 근거로 지방공사가 소유한 관광시설의 이용요금을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있는지를 살펴볼 필요가 있습니다.

    먼저,「지방공기업법」제5조에서는 지방직영기업의 설치·운영의 기본적인 사항을 조례로 위임하면서 같은 법 제22조에서 지방직영기업의 급부에 지방자치단체가 조례로 정하는 바에 따라 요금을 징수할 수 있도록 하고 있는바, 이는 지방직영기업이 제공하는 다양한 서비스 등의 급부는 그 제공 주체가 결국은 지방자치단체이므로 그 제공 주체에게 요금의 징수에 관해서 조례로 정할 수 있도록 한 것으로 보입니다. 그러나 같은 법 제49조제2항에서는 지방공사의 설립, 업무 및 운영에 관한 사항을 조례에 위임하면서도 지방직영기업의 경우와 달리 지방공사가 소유한 시설을 이용하는 등의 급부에 대한 요금에 대하여는 조례로 정하도록 하는 규정을 두지 않고 있는바, 이와 같은 규정의 취지는 독립된 법인인 지방공사가 소유한 시설을 통하여 제공하는 서비스에 관해서는 그 서비스를 제공하는 지방공사가 정하도록 하려는 입법정책적 판단이 있었던 것으로 볼 수 있을 것입니다.

    또한,「지방공기업법」제65조에 따르면, 공사의 사장은 예산을 편성하여 이사회의 의결을 거쳐 확정한 후 이를 지방자치단체의 장에게 보고하도록 하고 있는바, 해당 연도의 예상할 수 있는 사업수익을 반영한 예산의 확정 권한이 해당 공사에게 있는 것으로 보이므로, 그 지방공사가 제공하는 서비스의 대가를 포함한 사업수익의 원천이 되는 이용 요금을 결정할 권한도 해당 공사에 있다고 보이고, 같은 법 제75조에서 같은 법에 규정한 사항 외에 그 성질에 반하지 않는 범위에서「상법」을 준용하도록 하고 있으므로 지방공사가 제공하는 시설에 대한 이용 요금 등에 관해서는 해당 서비스를 제공하는 지방공사가 정하도록 하여야 할 것으로 보입니다.

    아울러,「지방공기업법」제67조에서는 다른 지방공기업과는 달리 지방공사에 수익금과 손익금의 자체처리 가능 규정을 두면서 수익성 위주의 사업추진을 할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제78조 및 제78조의2제2항에 따르면, 행정안전부장관은 지방공기업에 대하여 경영평가를 하고, 3개 사업연도 이상 계속하여 당기 순손실이 발생한 지방공기업이나 특별한 사유 없이 전년도에 비하여 영업수입이 현저하게 감소한 지방공기업에 대하여는 따로 경영진단을 실시하고 그 결과를 공개하며 공사의 사장 등에게 경영 개선을 위한 필요한 조치를 할 수 있도록 하고 있습니다. 한편, 같은 법 제78조의3에서는 특히 지방공사나 지방공단에 대하여는 사업 전망이 없어 회생이 어려운 경우 등에는 행정안전부장관이 공사의 사장 등에게 해산을 요구할 수 있도록 하여 그 경영의 결과에 대하여 엄격하게 책임을 묻고 있는 것으로 보이는바, 경영의 결과에 대하여 이와 같이 엄격한 책임을 묻기 위해서는 지방공사의 수익사업에 대하여도 상당한 자율성이 인정되어야 할 것으로 보입니다.

    이와 같은 점을 종합하여 살펴보면,「지방공기업법」제49조제2항은 지방공사의 설립, 업무 및 운영에 관한 중요한 사항을 그 감독의 권한과 책임이 있는 지방자치단체의 조례로 정하도록 한 것이라고 할 것이지 지방공사가 제공하는 시설에 대한 이용 요금까지 조례로 정하도록 위임한 것으로 보기 어렵고, 달리 이와 같은 사항을 조례로 규정하도록 위임한 법령 규정은 없는 것으로 보입니다.

























    【관계 법령 및 자치법규 등】
    ○ 관련 법령
    「지방자치법」
    제9조(지방자치단체의 사무범위) ① (생 략)
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    1. (생 략)
    2. 주민의 복지증진에 관한 사

    가. ~ 자. (생 략)
    차. 지방공기업의 설치 및 운영
    3. ~ 6. (생 략)

    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.


    「지방공기업법」
    제1조(목적) 이 법은 지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하거나, 법인을 설립하여 경영하는 기업의 운영에 필요한 사항을 정하여 그 경영을 합리화함으로써 지방자치의 발전과 주민복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제2조(적용 범위) ① (생 략)
    ② 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 중 경상경비의 50퍼센트 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 사업을 지방직영기업, 지방공사 또는 지방공단이 경영하는 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 이 법을 적용할 수 있다.
    1. 민간인의 경영 참여가 어려운 사업으로서 주민복리의 증진에 이바지할 수 있고, 지역경제의 활성화나 지역개발의 촉진에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업
    2. ∼ 3. (생 략)
    4.「관광진흥법」에 따른 관광사업(여행업 및 카지노업은 제외한다)
    ③ 지방자치단체의 장은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 중 같은 항 각 호 외의 부분에 따라 대통령령으로 정하는 기준에 미달하는 사업에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 제22조를 준용할 수 있다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제3조(경영의 기본원칙) ① 지방직영기업, 지방공사 및 지방공단(이하 "지방공기업"이라 한다)은 항상 기업의 경제성과 공공복리를 증대하도록 운영하여야 한다.
    ② 지방자치단체는 지방공기업을 설치ㆍ설립 또는 경영할 때에 민간경제를 위축시키거나, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치거나, 환경을 훼손시키지 아니하도록 노력하여야 한다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제5조(지방직영기업의 설치) 지방자치단체는 지방직영기업을 설치ㆍ경영하려는 경우에는 그 설치ㆍ운영의 기본사항을 조례로 정하여야 한다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제22조(요금) ① 지방자치단체는 지방직영기업의 급부에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 요금을 징수할 수 있다.
    ② 제1항에 따른 요금은 적정하여야 하고, 지역 간 요금수준의 형평을 도모하여야 하며, 급부의 원가를 보상하면서 기업으로서 계속성을 유지할 수 있도록 결정되어야 한다.
    ③ 제1항에 따른 요금의 산정방식은 영업비용, 자본비용 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.
    ④ 요금의 징수에 관하여는 지방세 징수의 예에 따른다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제49조(설립) ① 지방자치단체는 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사(이하 "공사"라 한다)를 설립할 수 있다. 이 경우 공사를 설립하기 전에 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사 및 특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)는 행정안전부장관과, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 관할 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사와 협의하여야 한다.
    ② 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다.
    ③ ~ ④ (생 략)

    제51조(법인격) 공사는 법인으로 한다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제57조의2(해산) 공사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 해산한다.
    1.「상법」제517조에 따른 해산사유
    2. 제78조의3에 따른 행정안전부장관의 해산 요구
    [본조신설 2015. 12. 29.]

    제65조(예산) ① 공사의 사장은 매 사업연도의 사업계획 및 예산을 해당 사업연도가 시작되기 전까지 편성하여야 한다.
    ② 제1항에 따라 편성된 예산은 이사회의 의결로 확정된다. 예산이 확정된 후에 생긴 불가피한 사유로 예산을 변경하는 경우에도 또한 같다.
    ③ 공사의 사장은 제2항에 따라 예산이 성립되거나 변경되었을 때에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제67조(손익금의 처리) ① 공사는 결산 결과 이익이 생긴 경우에는 그 이익금을 다음 각 호의 순서에 따라 처리한다.
    1. 전 사업연도로부터 이월된 결손금이 있으면 결손금을 보전
    2. 대통령령으로 정하는 바에 따라 이익준비금으로 적립
    3. 대통령령으로 정하는 바에 따라 감채적립금으로 적립
    4. 이익을 배당하거나 정관으로 정하는 바에 따라 적립
    ② 제1항제3호의 감채적립금은 공사의 사채를 상환하는 목적 외에는 사용할 수 없다.
    ③ 공사는 결산 결과 손실이 생긴 경우에 그 결손금을 제1항제4호의 적립금으로 보전하고, 그 적립금으로도 보전하지 못한 결손금은 제1항제2호의 이익준비금으로 보전하거나 이월한다.
    [전문개정 2013. 6. 4.]

    제73조(감독 등) ① 지방자치단체의 장은 공사의 설립ㆍ운영 등 공사의 업무를 관리ㆍ감독한다.
    ② 행정안전부장관은 공사의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있으며, 공사에 필요한 보고를 명할 수 있다.
    [전문개정 2015. 12. 15.]

    제75조(「상법」의 준용) 공사에 관하여는 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서「상법」중 주식회사에 관한 규정을 준용한다. 다만, 「상법」제292조는 준용하지 아니한다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    제78조의3(부실지방공기업에 대한 해산 요구) ① 행정안전부장관은 공사 또는 공단이 다음 각 호에 해당하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 제78조의5에 따른 지방공기업정책위원회의 심의를 거쳐 지방자치단체의 장이나 공사의 사장 또는 공단의 이사장에게 해산을 요구할 수 있다.
    1. 부채 상환 능력이 현저히 낮은 경우
    2. 사업 전망이 없어 회생이 어려운 경우
    3. 설립 목적의 달성이 불가능한 경우
    ② 제1항에 따라 해산을 요구받은 지방자치단체의 장이나 공사의 사장 또는 공단의 이사장은 정당한 사유가 없으면 지체 없이 이에 따라야 한다.
    [전문개정 2015. 12. 29.]

    「관광진흥법 시행령」
    제2조(관광사업의 종류) ①「관광진흥법」(이하 "법"이라 한다) 제3조 제2항에 따라 관광사업의 종류를 다음과 같이 세분한다.
    1. ~ 4. (생 략)
    5. 유원시설업(遊園施設業)의 종류
    가. (생 략)
    나. 일반유원시설업 : 유기시설이나 유기기구를 갖추어 관광객에게 이용하게 하는 업으로서 법 제33조에 따른 안전성검사 대상 유기시설 또는 유기기구 한 종류 이상을 설치하여 운영하는 업
    다. (생 략)
    6. 관광 편의시설업의 종류
    가. ~ 아. (생 략)
    자. 관광궤도업:「궤도운송법」에 따른 궤도사업의 허가를 받은 자가 주변 관람과 운송에 적합한 시설을 갖추어 관광객에게 이용하게 하는 업
    차. ~ 타. (생 략)
    ② (생 략)

    ○ 의견제시 대상 자치법규
    「통영관광개발공사 설치 및 운영조례」
    제1조(목적) 이 조례는「지방공기업법」제49조에 따라 통영관광개발공사의 설치 및 관리ㆍ운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. (개정 2005.8.10, 2007.10.8., 2010.2.11)

    제4조(자본금) ① 공사의 수권자본금은 200억원으로 하며, 공사설립자본금은 정관으로 정한다.
    ② 공사의 자본금은 통영시(이하 "시"라 한다)가 전액 현금 또는 현물로 출자하되, 공사의 운영을 위하여 필요한 경우에는 자본금의 2분의 1을 초과하지 아니하는 범위에서 시 이외의 자로 하여금 출자하게 할 수 있다. 증자의 경우에도 또한 같다. (개정 2010.2.11)
    ③ (생 략)

    제28조(사업계획 및 예산) ① 공사는 사업연도마다 사업계획 및 예산을 시장이 정한 예산편성지침에 따라 해당 사업연도 개시 40일 전까지 편성하여 이사회 의결로 확정한다. 사업계획 및 예산을 변경하는 경우에도 또한 같다. (개정 2010.2.11)
    ② 사장은 예산이 성립 또는 변경된 때에는 지체 없이 시장에게 보고하여야 한다. (개정 2010.2.11)
    ③ (생 략)


    「통영시 수산과학관 관리 및 운영에 관한 조례 일부개정 조례안」
    제4조를 다음과 같이 한다.
    제4조(관람료 등의 납부·발권) ① 과학관의 전시품을 관람하고자 하는 사람은 별표 1의 관람료를 납부하여야 한다.
    ② 시장 또는 시설물 관리·운영 수탁기관의 장(이하 “관리자”라 한다)은 지역관광 활성화를 위해 통영케이블카, 통영 어드벤쳐 타워, 모노레일 등 지역 관광시설물과 연계하여 별표 2의 통합입장료를 징수할 수 있다.
    ③ 제1항의 관람료 및 제2항의 통합입장료(이하 이 조에서 “관람료 등”이라 한다)에 대한 관람권 및 통합입장권은 매표소 또는 무인자동발권시스템 등으로 발권할 수 있다.
    ④ 제3항에 따른 관람권 및 통합입장권을 착오로 교부하였을 경우에는 징수한 관람료 등을 반환할 수 있다.
    ⑤ 제2항에 따라 당일 구입한 통합입장권을 제시한 경우에는 제1항의 관람료를 납부한 것으로 본다.

    [별표 1]
    관람료 납부기준


    ※ 관람료의 감면에 관한 사항은 「통영시 수산과학관 관리 및 운영에 관한 조례」 제5조의 규정을 따른다.

    [별표 2]
    통합입장료 납부기준


    ※ 통합입장료 대상 시설: 수산과학관, 조선군선, 삼도수군 통제영, 케이블카, 어드벤쳐 타워, 모노레일
    「통영시 수산과학관 관리 및 운영에 관한 조례」
    제4조(관람료) 과학관의 전시품을 관람하고자 하는 자는 아래의 관람료를 납부하여야 한다.
    1. 개인
    가. 어른(19 - 64세) : 2,000원
    나. 청소년(7세 - 18세) : 1,500원
    2. 단체(25명 이상)
    가. 어른 : 1,500원
    나. 청소년 : 1,000원

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