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안건번호 의견20-0114 요청기관 경상북도 경주시 회신일자 2020. 5. 29.
안건명 경주시의회가 경주시 원자력발전 지역자원시설세 특별회계의 세출 중 지역개발사업과 시장이 필요하다고 인정하는 사업의 한 회계연도 내 총 사업비가 같은 회계연도 해당 특별회계 세입예산의 일정 비율을 초과할 수 없도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 경주시장의 예산편성권을 침해하는지(「경주시 원자력 발전 지역자원시설세 특별회계 설치 조례 일부개정조례안」 제4조 관련)
  • 질의요지


    경주시의회가 「지방세법」 제141조, 「지방세기본법」 제7조제3항제1호 및 「지방재정법」 제9조제2항에 따른 경주시 원자력발전 지역자원시설세 특별회계의 세출 중 지역개발사업과 시장이 필요하다고 인정하는 사업의 한 회계연도 내 총 사업비가 같은 회계연도 해당 특별회계 세입예산의 일정 비율을 초과할 수 없도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 경주시장의 예산편성권을 침해하는지?


  • 의견


    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.


  • 이유


    지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있는바, 「지방자치법」에서 예산의 심의ㆍ확정권은 지방의회에(제39조제1항제2호), 예산안의 편성권은 지방자치단체장에게(제127조제1항) 부여하여 의결기관과 집행기관 간 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으나, 「지방재정법」 제36조제1항에서는 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 경비를 예산에 계상하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 기본적으로 예산안이 예산편성 기준 등에 관하여 직접 규율하고 있는 법령이나 조례에 반하거나 그 범위를 벗어나서는 안 된다는 것을 의미하므로 지방의회는 지방자치단체장의 고유권한인 예산편성권을 침해하지 않는 합리적인 범위 내에서 조례로 예산편성 기준 등을 정할 수 있고, 지방자치단체장의 예산편성권은 예산편성 기준 등에 관해 직접 규율하고 있는 조례가 있는 경우 그에 구속된다고 할 것입니다.

    그리고 「지방재정법」 제9조에 따르면 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분하되(제1항) 목적세에 따른 세입ㆍ세출은 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 특별회계를 설치ㆍ운용해야 한다고 규정하고 있고(제2항), 「지방세법」 제141조, 제142조 및 같은 법 시행령 제136조, 「지방세기본법」 제7조제3항에 따른 목적세에 해당하는 원자력발전 지역자원시설세의 세입ㆍ세출에 관해 「지방재정법」 등에서 특별히 규정하고 있지 않은바, 지방의회는 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하지 않는 합리적인 범위 내에서 원자력발전 지역자원시설세의 세입ㆍ세출에 관한 예산편성 기준을 조례로 정할 수 있을 것입니다.

    이와 관련하여 「경주시 원자력 발전 지역자원시설세 특별회계 설치 조례 일부개정조례안」(이하 “경주시조례안”이라 함) 제4조제1호부터 제6호까지에서는 경주시 원자력발전 지역자원시설세 특별회계(이하 “경주시특별회계”라 함)의 세출로 운영할 수 있는 사업으로 원전의 안전 및 방재대책 전반에 관한 사업(제1호)이나 발전소 주변지역 주민의 안전과 환경개선사업(제2호) 등 원자력발전과 관련된 안전관리사업 및 환경보호ㆍ개선사업을 규정하고 있고, 같은 조 제7호 및 제8호에서는 시가 추진하는 지역개발사업과 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 사업도 경주시특별회계의 세출로 운영할 수 있도록 하면서, 같은 조 각 호 외의 부분 단서에서 제7조 및 제8호에 따른 한 회계연도 내 사업비 총 규모가 당해 연도 세입예산의 일정 비율을 초과할 수 없도록 규정하고 있습니다.

    이러한 경주시조례안 제4조 각 호 외의 부분 단서는 경주시의 원자력발전소에서 생산된 전력에 대해 징수한 지역자원시설세가 시민들의 안전을 위한 방재사업, 지역균형발전 등의 목적에 맞게 사용될 수 있도록 하면서도 해당 지역자원시설세의 대부분이 지역개발사업 등에 지출되어 안전사업이나 환경사업 등 다른 원자력 관련 사업의 운영이 소홀해질 것을 우려하여 한 회계연도에 지역개발사업 등의 지출 한도를 제한하려는 취지에서 규정된 것으로, 해당 규정은 주민의 복리증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운영하여야 한다는 지방예산 건전운용 원칙에 따라 한 회계연도 내 지역개발사업 등에 편성할 수 있는 경주시특별회계 세출예산 규모의 상한을 정하려는 것으로 보입니다.

    그리고 경주시특별회계 세출사업의 종류는 경주시조례안에 의해 비로소 정해지는 것으로서 경주시의회는 법령의 범위 안에서 경주시특별회계 세출사업의 범위를 조례로 정할 수 있으며(「지방자치법」 제22조 및 제39조제1항제1호), 경주시조례안에서 정하려는 상한의 범위 내에서 경주시장은 여전히 지역개발사업 등의 예산을 어느 정도로 편성할지에 대한 재량권을 행사할 수 있는바, 그 한도가 지방자치단체장의 예산편성권 행사를 무의미하게 하여 합리적인 범위에서 예산편성 기준을 정한 것으로 볼 수 없는 정도가 아니라면 지방자치단체장의 고유권한인 예산편성권을 침해한다고 보기는 어려울 것입니다.

    따라서 경주시의회가 경주시특별회계 세출 중 일부 사업에 대해서만 총 사업비가 당해연도 세입예산의 일정 비율을 초과할 수 없도록 규정한다 하더라도, 그 상한이 경주시장이 예산편성 재량권을 행사할 수 있는 합리적인 범위 내라면, 경주시장의 예산편성권을 침해한다고 보기는 어려울 것입니다.

    [관련 법령 및 자치법규]
    「지방자치법」
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
    1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
    2. 예산의 심의ㆍ확정
    3. ~ 11. (생략)
    ② (생략)

    「지방재정법」
    제9조(회계의 구분) ① 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다.
    ② 특별회계는 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업이나 그 밖의 특정사업을 운영할 때 또는 특정자금이나 특정세입ㆍ세출로서 일반세입ㆍ세출과 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에만 법률이나 조례로 설치할 수 있다. 다만, 목적세에 따른 세입ㆍ세출은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 특별회계를 설치ㆍ운용하여야 한다.
    ③ ~ ④ (생략)
    제36조(예산의 편성) ① 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다.
    ② ~ ④ (생략)

    「지방세법」
    제11장 지역자원시설세
    제141조(목적) 지역자원시설세는 지하자원ㆍ해저자원ㆍ관광자원ㆍ수자원ㆍ특수지형 등 지역자원을 보호ㆍ개발하고, 지역의 소방사무, 특수한 재난예방 등 안전관리사업과 환경보호ㆍ환경개선 사업 및 지역균형개발사업에 필요한 재원을 확보하거나 소방시설ㆍ오물처리시설ㆍ수리시설 및 그 밖의 공공시설에 필요한 비용을 충당하기 위하여 부과할 수 있다.
    제142조(과세대상) ① 지역자원시설세의 과세대상은 다음 각 호와 같다.
    1. 발전용수(양수발전용수는 제외한다), 지하수(용천수를 포함한다. 이하 같다), 지하자원, 컨테이너를 취급하는 부두를 이용하는 컨테이너 및 원자력발전ㆍ화력발전(이하 이 장에서 "특정자원"이라 한다)으로서 대통령령으로 정하는 것
    2. (생략)

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