이유
「민방위기본법」 제23조제1항 전단에서는 민방위 대원은 대통령령으로 정하는 바에 따라 연 10일, 총 50시간의 범위에서 민방위에 관한 교육 및 훈련(이하 “민방위 교육 및 훈련”이라 한다)을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 민방위대의 간부 요원과 기술 및 기능 요원(이하 “민방위대요원”이라 한다)에 대하여는 필요에 따라 교육 및 훈련 기간을 연장할 수 있으며, 전지(轉地) 교육훈련을 실시할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제26조제1항에서는 행정안전부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 민방위사태가 발생하거나 발생할 우려가 있는 때에 민방위를 위하여 민방위대의 동원이 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 동원을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조제1항에서는 제23조제1항 후단에 따라 전지 교육훈련을 받는 민방위대요원에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 급식을 하거나 그 밖의 실비(實費)를 지급하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 제26조제1항 또는 제2항에 따라 동원된 민방위 대원에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 급식을 하거나 그 밖의 실비를 지급할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 민방위 교육 및 훈련을 받는 민방위 대원에게 주차비 등 교통비(이하 “교통비”라 한다)를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
「지방자치법」 제28조제1항에 따르면, 지방자치단체는 “법령의 범위”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(각주: 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(각주: 대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조), 이 사안의 경우 민방위 교육 및 훈련을 받는 민방위 대원에게 교통비를 지원하는 것이 서울특별시 은평구(이하 “은평구”라 한다)의 소관 사무에 해당하여야 할 것입니다.
살피건대, 「민방위기본법」 제3조제1항에서 국가 및 지방자치단체는 민방위사태로부터 국가와 지역사회의 안전을 보장하고 국민의 생명과 재산을 보호하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항에서는 국가 및 지방자치단체는 민방위사태의 예방과 신속한 수습 및 복구 등을 위하여 필요한 재정상의 조치를 강구하여야 한다고 규정하고 있는 점, 「지방자치법」 제13조제2항제6호가목에서 지역 및 직장 민방위조직(의용소방대를 포함한다)의 편성과 운영 및 지도·감독을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 민방위 교육 및 훈련을 받는 민방위 대원에게 교통비를 지원하는 사무는 민방위조직의 운영과 관련된 사무에 포함될 수 있을 것이므로 해당 사무는 은평구의 소관 사무에 해당하는 것으로 보입니다.
한편, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 민방위 교육 및 훈련을 받는 민방위 대원에게 교통비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
먼저 민방위 교육 및 훈련을 받는 민방위 대원에게 교통비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요하다고 할 것인데, 「민방위기본법」 제30조제1항에서는 전지 교육훈련을 받는 민방위대요원에 대하여 실비를 지급하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 동원된 민방위 대원에 대하여 실비를 지급할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 민방위 교육 및 훈련을 받는 민방위 대원에게 교통비를 지원할 수 있는 근거는 없는 것으로 보이고, 해당 지원 사무가 「지방자치법」 제13조제2항제6호가목에 따른 사무에 해당하더라도 해당 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’라고 보기는 어렵습니다(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
다음으로, 민방위 교육 및 훈련을 받는 민방위 대원에게 교통비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
따라서, 민방위 교육 및 훈련을 받는 민방위 대원에게 교통비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 것인지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하고, 은평구의 재정적 상황 등을 종합적으로 검토한 후 귀 구의 정책적 판단에 따라 결정해야 할 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
6. 지역민방위 및 지방소방
가. 지역 및 직장 민방위조직(의용소방대를 포함한다)의 편성과 운영 및 지도·감독
나. 지역의 화재예방·경계·진압·조사 및 구조·구급토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다.
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
「민방위기본법」
제23조(민방위 대원의 교육훈련) ①민방위 대원은 대통령령으로 정하는 바에 따라 연 10일, 총 50시간의 범위에서 민방위에 관한 교육 및 훈련을 받아야 한다. 이 경우 민방위대의 간부 요원과 기술 및 기능 요원(이하 “민방위대요원”이라 한다)에 대하여는 필요에 따라 교육 및 훈련 기간을 연장할 수 있으며, 전지(轉地) 교육훈련을 실시할 수 있다.
제26조(동원) ①행정안전부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 민방위사태가 발생하거나 발생할 우려가 있는 때에 민방위를 위하여 민방위대의 동원이 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 동원을 명할 수 있다. 이 경우 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 지체 없이 행정안전부장관에게 그 사실을 보고하여야 한다.
②읍·면·동장은 제32조제1항의 경우에 대통령령으로 정하는 바에 따라 민방위대의 동원을 명할 수 있다. 이 경우 동원 명령자는 지체 없이 그 사실을 시장·군수·구청장에게 보고하여야 한다.
제30조(실비변상 등) ①제23조제1항 후단에 따라 전지(轉地) 교육훈련을 받는 민방위대요원에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 급식을 하거나 그 밖의 실비(實費)를 지급하여야 한다.
②제26조제1항 또는 제2항에 따라 동원된 민방위 대원에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 급식을 하거나 그 밖의 실비(實費)를 지급할 수 있다. 동원되지 아니한 민방위 대원이 민방위사태의 수습(收拾)에 참여하여 대통령령으로 정하는 절차와 방법에 따라 부여받은 임무를 수행하는 경우에도 또한 같다.
③ 제26조제1항 또는 제2항에 따라 동원된 민방위 대원이 중장비 등의 기계 및 기구를 동원에 사용하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 따른 사용료를 지급할 수 있다.
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