이유
가. 질의 공통사항
지방자치단체출연 연구원의 설립·지원 및 육성과 체계적인 관리 및 책임경영에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는 「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」(이하 “지방연구원법”이라 한다)에서는 지방자치단체출연 연구원(이하 “지방연구원”이라 한다)을 지방자치단체 등이 출연·보조하고, 연구를 주된 목적으로 수행하는 연구원을 말한다고 규정(제2조)하면서, 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도와 인구 50만 이상의 시(이하 “대도시”라 한다)에는 지방연구원을 둘 수 있다고 규정하고 있습니다(제4조제1항 및 제2항).
그리고 지방연구원법 제5조에서는 지방연구원의 정관에는 목적, 명칭, 이사회에 관한 사항 등이 포함되어야 하고(제1항), 지방연구원의 정관변경은 이사회의 의결을 거쳐 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 또는 대도시 시장의 승인을 받아야 한다(제2항)고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
그런데 지방연구원법 제5조제1항에서는 지방연구원의 정관에 포함되어야 할 사항으로 재산 및 회계에 관한 사항(제5호), 임원·연구원 및 직원에 관한 사항(제6호), 이사회에 관한 사항(제7호) 등을 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 지방연구원법 제5조에서 정관에 포함하도록 한 사항을 조례로 구체화하여 규정할 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.
살피건대 지방연구원법에서는 임원의 구성·직무·선임·임기 등에 관한 사항(제6조부터 제9조까지), 이사회의 구성과 기능에 관한 사항(제10조), 이사회의 운영에 관한 사항(제11조), 운영재원 및 수익사업에 관한 사항(제13조 및 제14조) 등을 규정하면서 일정한 사항을 조례로 정하도록 하거나(제8조제4항 및 제13조제3항 등), 정관으로 정하도록 규정(제8조제1항·제3항 및 제11조제4항 등)하고 있을 뿐 정관에 포함하도록 한 사항을 조례로 구체화하도록 하는 규정을 두고 있지는 않는 것으로 보입니다.
그리고 지방연구원은 지방연구원법 제3조에 따른 법인으로서 독립된 법인격을 가지고 있고, 같은 법 제12조제1항에서도 지방연구원은 연구 및 경영에서 독립성과 자율성이 보장된다고 규정하여 지방연구원의 독립성 및 자율성을 명시적으로 보장하고 있다는 점에 비추어볼 때, 지방연구원법이 정관에 포함하도록 규정하고 있는 사항을 조례로 구체화하는 규정을 두는 것은 독립된 법인격을 가진 지방연구원의 독립성이나 자주성을 훼손시킬 우려가 있는 것으로 보입니다.
따라서 질의요지와 같이 지방연구원법 제5조에서 정관에 포함하도록 한 사항을 조례로 구체화하여 규정하는 것은 지방연구원의 독립성이나 자주성을 훼손시킬 우려가 있어 바람직하지 않을 것으로 보이므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
지방연구원법 제5조에서는 지방연구원의 정관에는 목적, 명칭, 이사회에 관한 사항 등이 포함되어야 하고(제1항), 지방연구원의 정관변경은 이사회의 의결을 거쳐 시·도지사 또는 대도시 시장의 승인을 받아야 한다(제2항)고 규정하고 있습니다.
살피건대 지방연구원법 제5조제2항에서는 지방연구원의 정관변경은 이사회의 의결을 거쳐 시·도지사 또는 대도시 시장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐 지방의회가 직접 지방연구원에 대하여 관여할 수 있도록 규정하거나 지방의회가 관여할 수 있도록 조례로 위임한 사항은 없는 것으로 보이는바, 지방의회의 동의를 정관변경의 필수적 절차로 두고 지방연구원에서 정관을 변경할 때에 시·도지사 또는 대도시 시장의 승인 외에 지방의회의 동의를 반드시 받아야 한다는 취지라면 이는 법령에서 인정하고 있는 범위를 넘어 새로운 정관변경 절차를 추가하게 되는 것으로 상위법령의 취지에 위배될 소지가 있습니다.
또한 「지방자치법」 제28조제1항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조).
그런데 지방연구원의 정관을 변경하려는 경우 지방연구원으로 하여금 지방의회의 동의를 받도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것은 법률의 위임 없이 지방연구원에 지방의회의 동의를 받아야 하는 의무를 부과하는 것이므로 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 위반될 소지가 있는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2021. 2. 23. 의견제시 21-0061 참조).
나아가 법령의 명시적인 근거나 위임 규정 없이 지방연구원의 정관을 변경하려는 경우 지방연구원으로 하여금 지방의회의 동의를 받도록 하는 의무를 부과하는 것은 지방연구원법 제3조 및 제12조에 따라 독립된 법인격을 가진 법인으로 설립된 지방연구원의 경영상 독립성이나 자율성을 훼손시킬 우려가 있으므로 이러한 법인제도의 취지를 고려하여 신중하게 접근할 필요가 있는 점 역시 고려되어야 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 8. 4. 의견제시 23-0288 참조).
따라서 지방연구원이 정관을 변경하려는 경우 지방의회의 동의를 받도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있으므로, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 “지방자치단체출연 연구원”이란 지방자치단체 등이 출연(出捐)·보조하고, 연구를 주된 목적으로 수행하는 연구원을 말한다.
제3조(법인격) 지방자치단체출연 연구원(이하 “지방연구원”이라 한다)은 법인으로 한다.
제4조(설립 및 등기 등) ① 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도(이하 “시·도”라 한다)에 지방연구원을 둘 수 있다.
② 제1항에도 불구하고 인구(「주민등록법」에 따라 등록된 주민 수를 말한다) 50만 이상의 시(이하 “대도시”라 한다)에도 지방연구원을 둘 수 있다.
③ ∼ ⑤ (생 략)
제5조(정관) ① 지방연구원의 정관에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 목적
2. 명칭
3. 주된 사무소의 소재지
4. 업무 및 그 집행에 관한 사항
5. 재산 및 회계에 관한 사항
6. 임원·연구원 및 직원에 관한 사항
7. 이사회에 관한 사항
8. 정관의 변경에 관한 사항
9. 공고의 방법에 관한 사항
② 지방연구원의 정관변경은 이사회의 의결을 거쳐 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 또는 대도시 시장의 승인을 받아야 한다.
제6조(임원 등) ① 지방연구원에 이사장 1명 및 원장 1명을 포함한 30명 이내의 이사와 감사(監事) 2명을 둔다.
② 원장을 제외한 임원은 비상근(非常勤)으로 한다.
제7조(임원의 직무) ① 이사장은 이사회를 소집하고 그 회의의 의장이 된다.
② 원장은 지방연구원을 대표하고 지방연구원의 업무를 총괄하며, 그 경영의 책임을 진다.
③ 감사는 지방연구원의 업무 및 회계를 감사(監査)한다.
제8조(임원의 선임) ① 이사장은 지방연구원의 정관으로 정하는 바에 따라 이사 중에서 선임한다.
② 원장 및 감사는 이사회의 의결을 거쳐 이사장이 임명한다.
③ 이사(이사장은 제외한다)는 정관에 명시된 사람(이하 “당연직이사”라 한다)과 원장이 학계·산업계 등의 추천을 받아 이사회의 의결을 거쳐 시·도지사 또는 대도시 시장이 임명하는 사람이 된다.
④ 제3항에 따른 이사의 추천에 필요한 사항은 시·도 및 대도시의 조례로 정한다.
제9조(임원의 임기) ① 이사장·원장·이사(당연직이사는 제외한다) 및 감사의 임기는 각각 3년으로 하며, 연임할 수 있다.
② 당연직이사의 임기는 현직 재임기간으로 한다.
제10조(이사회의 구성과 기능) ① 지방연구원에 이사회를 둔다.
② 이사회는 이사장 및 원장을 포함한 이사로 구성한다.
③ 이사회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 정관변경에 관한 사항
2. 임원의 선임에 관한 사항
3. 지방연구원의 사업계획 및 예산에 관한 사항
4. 지방연구원의 경영 내용의 평가에 관한 사항
5. 지방연구원의 해산에 관한 사항
6. 그 밖에 지방연구원의 운영에 관한 사항
제11조(이사회의 운영) ① 이사장은 필요하다고 인정할 때에는 이사회를 소집할 수 있으며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 소집요구가 있을 때에는 그 소집요구일부터 20일 이내에 이사회를 소집하여야 한다.
1. 재적이사 과반수가 회의의 목적을 제시하여 소집을 요구할 때
2. 감사가 감사한 결과 불법 또는 부당한 점이 있음을 발견하여 이사회에 보고하기 위하여 소집을 요구할 때
② 감사는 이사회에 출석하여 의견을 진술할 수 있다.
③ 이사회는 이 법에 특별한 규정이 없으면 재적이사 과반수의 출석과 출석한 이사 과반수의 찬성으로 의결한다.
④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 이사회의 운영에 필요한 사항은 정관으로 정한다.
제12조(자율적 경영의 보장) ① 지방연구원은 연구 및 경영에서 독립성과 자율성이 보장된다.
② 원장은 지방연구원의 경영혁신을 위하여 필요한 조치를 할 수 있다.
제13조(운영재원) ① 지방연구원은 다음 각 호의 재원으로 운영한다.
1. 제2항에 따른 출연금 및 보조금
2. 제14조에 따른 수익사업으로 생긴 수익금
3. 그 밖의 수입금
② 지방자치단체는 지방연구원의 설립 및 운영에 드는 경비에 충당하기 위하여 지방연구원에 필요한 출연금 및 보조금을 예산의 범위에서 교부할 수 있다.
③ 지방연구원의 재산운영 및 관리에 필요한 사항은 조례로 정한다.
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