이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).
먼저, 「의료법」 제4조의2제2항에 따라 간호·간병통합서비스를 제공하는 병원급 의료기관(이하 “간호·간병통합서비스 제공기관”이라 한다)에 대한 지원 사무가 자치사무에 해당하는지 살펴보면, 「의료법」에서는 지방자치단체의 장을 간호·간병통합서비스 제공·확대 및 간호·간병통합서비스 제공인력의 근무환경 등 개선을 위한 지원 주체로 규정하고 있고(제4조의2제7항), 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사항(제2호)을 자치사무의 하나로 예시하고 있으므로, 질의요지와 같은 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 간호·간병통합서비스 제공기관에 대한 보조금 지급이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
우선, 간호·간병통합서비스 제공기관에 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하는지 살펴보겠습니다. 이에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요할 것인데, 「의료법」 제4조의2제4항에서는 「공공보건의료에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 공공보건의료기관 중 보건복지부령으로 정하는 병원급 의료기관(이하 “공공보건의료기관”이라 한다)이 간호·간병통합서비스를 제공하는 것에 대해서는 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다고 규정하고 있어 공공보건의료기관에 대한 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보입니다. 하지만, 공공보건의료기관이 아닌 병원급 의료기관에 대해서는 보조금 지급의 근거를 규정하고 있는 개별 법률이 없는 것으로 보입니다. 이 사안에서 간호·간병통합서비스 제공기관에는 공공보건의료기관이 아닌 병원급 의료기관이 포함되므로, 그 의료기관 부분에 대한 보조금 지급은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 간호·간병통합서비스 제공기관에 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보겠습니다. 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”를 말한다고 규정하고 있는데, 이에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
따라서, 간호·간병통합서비스 제공기관에 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 「지방재정법」의 규정, 귀 기관의 재정적 상황 및 간호·간병통합서비스 제공에 대한 주민의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것이고, 그에 따라 조례 규정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」 제6조제2항에서는 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다고 규정하면서(전단), 이 경우 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 대통령령으로 정한다고 규정하고(후단) 있습니다.
그 위임에 따라 마련된 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “지방보조금법시행령”이라 한다) 제3조에서는 법령에 근거하여 지방보조금을 운영비로 교부하는 경우 그 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목을 인건비(제1호), 사무관리비(제2호), 임차료(제3호)와 그 밖에 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체, 법인·단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등의 기본적인 운영을 위하여 특별히 필요하다고 인정하는 경비(제4호)로 규정하면서, 그 경비가 지방보조사업을 수행하는 데 직접 드는 경비인 경우는 제외한다고 규정하고 있습니다.
이러한 규정에 따르면, 지방자치단체의 장이 간호·간병통합서비스 제공기관에 운영비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하려면 법령에 명시적인 근거가 있어야 합니다(각주: 법제처 2024. 6. 25. 의견제시 24-0198 참조). 그런데, 질의 가에서 살펴본 것처럼 공공보건의료기관이 아닌 병원급 의료기관의 간호·간병통합서비스 제공을 지원하기 위해 운영비를 지원할 수 있도록 하는 규정을 두고 있는 법령은 없는 것으로 보이고, 「의료법」 제4조의2제4항에 따라 지방자치단체가 공공보건의료기관에 지원할 수 있는 비용에 운영비가 포함되는지도 불분명해 보입니다.
따라서, 지방보조금법시행령 제3조 각 호 외의 부분 단서에 따라 지방보조사업을 운영하는 데 직접 드는 경비를 지급하는 경우는 별론으로 하고, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로, 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「의료법」
제4조의2(간호·간병통합서비스 제공 등) ① 간호·간병통합서비스란 보건복지부령으로 정하는 입원 환자를 대상으로 보호자 등이 상주하지 아니하고 간호사, 제80조에 따른 간호조무사 및 그 밖에 간병지원인력(이하 이 조에서 “간호·간병통합서비스 제공인력”이라 한다)에 의하여 포괄적으로 제공되는 입원서비스를 말한다.
② 보건복지부령으로 정하는 병원급 의료기관은 간호·간병통합서비스를 제공할 수 있도록 노력하여야 한다.
③ (생 략)
④ 「공공보건의료에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 공공보건의료기관 중 보건복지부령으로 정하는 병원급 의료기관은 간호·간병통합서비스를 제공하여야 한다. 이 경우 국가 및 지방자치단체는 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
⑤ (생 략)
⑥ 간호·간병통합서비스 제공기관은 간호·간병통합서비스 제공인력의 근무환경 및 처우 개선을 위하여 필요한 지원을 하여야 한다.
⑦ 국가 및 지방자치단체는 간호·간병통합서비스의 제공·확대, 간호·간병통합서비스 제공인력의 원활한 수급 및 근무환경 개선을 위하여 필요한 시책을 수립하고 그에 따른 지원을 하여야 한다.
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