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• 질의요지

  「폐기물관리법」 제13조의2제1항에서는 누구든지 같은 항 각 호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제5호에서는 그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용의 기준을 준수할 것을 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제14조의3제1항 및 별표 5의3 제2호에서는 폐기물의 재활용 기준으로 유형별 재활용의 세부기준을 규정하면서, 같은 호 다목1)다)(3)에서 농업이나 토질개선을 위하여 재활용하는 유형 중 자가 사육하는 가축(지렁이는 제외함)의 먹이나 자가 농경지 또는 초지의 퇴비로 사용하는 유형(R-5-4 유형)의 재활용 기준으로 가축전염병이 발생하였거나 발생할 우려가 있어 농림축산식품부장관이 환경부장관에게 음식물류폐기물의 가축 먹이 사용금지를 요청한 경우에는 음식물류폐기물을 해당 가축의 먹이로 직접 생산하여 사용해서는 안 된다고 규정하면서, 예외적으로 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 폐기물처리시설에서 생산하는 경우는 제외한다고 규정하고 있는바,
  「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호다목1)다)(3)에 따라 농림축산식품부장관이 환경부장관에게 음식물류폐기물의 가축 먹이 사용금지를 요청한 경우, 「폐기물관리법」 제25조제3항에 따른 폐기물처리업(각주: 「폐기물관리법」 제25조제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 해당하는 폐기물 중간·최종·종합재활용업으로 음식물류폐기물을 재활용하는 경우로 한정함)의 허가를 받은 자(이하 “폐기물처리업자”라 한다)가 설치한 폐기물처리시설에서 음식물류폐기물을 자가(自家) 사육하는 가축의 먹이로 생산하여 사용(각주: 가축을 자가(自家) 사육하는 자가 동시에 폐기물처리업자인 경우로서, 폐기물처리업자의 폐기물처리시설에서 해당 가축의 먹이를 생산하여 사용하는 경우를 전제로 함)할 수 있는지?
  

• 회답

  「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호다목1)다)(3)에 따라 농림축산식품부장관이 환경부장관에게 음식물류폐기물의 가축 먹이 사용금지를 요청한 경우, 폐기물처리업자가 설치한 폐기물처리시설에서 음식물류폐기물을 자가 사육하는 가축의 먹이로 생산하여 사용할 수 있습니다.
  

• 이유

  「폐기물관리법 시행규칙」 제14조의3제1항 및 별표 5의3 제2호에서는 폐기물의 재활용 기준 중 유형별 재활용의 세부기준을 규정하면서, 같은 호 다목1)다)(3)에서는 가축전염병이 발생하였거나 발생할 우려가 있어 농림축산식품부장관이 환경부장관에게 음식물류폐기물의 가축 먹이 사용금지를 요청한 경우에는 음식물류폐기물을 해당 가축의 먹이로 직접 생산하여 사용하는 것은 금지하되, 예외적으로 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 폐기물처리시설에서 생산하는 경우는 제외한다고 규정하고 있는바, 폐기물처리업자가 설치한 폐기물처리시설에서 음식물류폐기물을 가축의 먹이로 직접 생산하여 사용한 경우가 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호다목1)다)(3)에서 규정하고 있는 “음식물류폐기물의 가축 먹이 사용금지”에 해당하는지 여부는 폐기물처리업의 법적 성격뿐만 아니라 음식물류폐기물을 가축의 먹이로 “직접 생산”하는 경우에 해당하는지, 예외규정이 적용되는 대상에 해당하는지 등을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있습니다.
  먼저 「폐기물관리법」 제25조에서는 “폐기물처리업”을 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하는 것으로 규정하면서 폐기물처리업을 하려는 자는 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는데, 이는 폐기물 관련 영업에 관한 허가로, 가축을 자가(自家) 사육하는 자가 음식물류폐기물을 자가 사육하는 가축의 먹이 등으로 직접 생산하여 사용하기 위하여 설치하는 폐기물처리시설에 대하여 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 설치승인을 받거나 설치신고를 하는 경우와는 성격이 다르므로, 폐기물처리업자가 설치한 폐기물처리시설에서 생산한 먹이의 사용은 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호다목1)다)(3)에 따라 먹이 사용이 금지되는 “직접 생산”하여 사용하는 경우에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
  그리고 「폐기물관리법」 제29조제2항에서는 같은 법 제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 ‘받았거나 받으려는 자 외의 자’가 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관의 승인을 받아야 한다고 하여 폐기물처리업자와 폐기물처리시설의 설치·운영자를 명확히 구별하면서(각주: 대법원 2017. 11. 14. 선고 2017도7492 판결례 참조), 같은 법 제25조의3제1항에서 폐기물처리업자에 대해서는 대통령령으로 정하는 업종별 적합성확인의 유효기간이 경과할 때마다 폐기물처리업을 계속 수행할 수 있는 적합성을 갖추었음을 확인 받아야 한다고 규정하여 폐기물처리업자가 폐기물처리업을 계속 수행하려는 경우 허가권자에게 적합성확인을 받을 의무를 부과하면서, 같은 법 제64조제8호의2에서 이러한 의무를 위반하여 적합성확인을 받지 아니하고 폐기물처리업을 계속한 자에게 5년 이하의 징역이나 5천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는 반면, 같은 법 제31조제1항에서 폐기물처리시설을 설치·운영하는 자에 대해서는 환경부령으로 정하는 관리기준에 따라 그 시설을 유지·관리하여야 한다고 규정하여 폐기물처리시설의 설치·운영자에게 일정한 관리기준에 따른 시설 유지·관리의무를 부과하면서, 같은 법 제66조제13호에서 이러한 의무를 위반하여 관리기준에 적합하지 아니하게 폐기물처리시설을 유지·관리하여 주변환경을 오염시킨 자에게 2년 이하의 징역이나 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는 점 등을 고려하면, 폐기물관리법령에서의 폐기물처리업자와 폐기물처리시설의 설치·운영자는 각각 영업 인·허가와 시설 설치 인·허가로서의 취지가 다르고, 영업자로서 부여받는 의무도 다른 별개의 지위라 할 것입니다.
  그런데 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호다목1)다)(3)에서 가축 먹이로의 사용을 제한하면서 그 예외로 ‘「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설’을 규정하고 있고, 같은 법 제25조에 따르면 폐기물처리업자가 설치한 폐기물처리시설이 시설 설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함한 재활용대상 폐기물의 재활용계획서를 포함한 폐기물처리 사업계획서를 제출(제1항)하여 적합성을 통보받고(제2항), 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 시·도지사의 허가(제3항)를 받을 뿐만 아니라, 앞에서 살펴본 것처럼 일정 기간이 경과할 때마다 적합성확인을 받을 의무를 부과 받는 등 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설보다 더 엄격한 법령상 요건을 충족해야 함에도 불구하고 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호다목1)다)(3)에서 그 예외로 “법 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 폐기물처리시설에서 생산하는 경우”만을 규정한 것은, 해당 규정은 폐기물처리업자가 설치한 폐기물처리시설에서 생산한 경우는 제외하고 자가 사육 농가에서 설치한 폐기물처리시설에서 생산한 경우에만 적용하는 것을 전제하고 있다고 보아야 할 뿐만 아니라, 음식물류폐기물을 직접 생산하는 경우 중 같은 법 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 폐기물처리시설에서 생산하는 경우에 대해 가축전염병이 발생하였거나 발생할 우려가 있어 농림축산식품부장관이 환경부장관에게 음식물류폐기물의 가축 먹이 사용금지를 요청한 경우에도 예외를 인정하여 가축의 먹이로 사용할 수 있도록 한 점에 비추어 볼 때, 폐기물처리업자가 보다 엄격한 법령상 요건과 설치기준에 따라 설치한 폐기물처리시설에서 생산하는 경우를 가축 먹이 사용금지의 예외에서 제외하려는 의도가 있다고 보기는 어렵습니다.
  따라서 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호다목1)다)(3)에 따라 농림축산식품부장관이 환경부장관에게 음식물류폐기물의 가축 먹이 사용금지를 요청한 경우, 폐기물처리업자가 설치한 폐기물처리시설에서 음식물류폐기물을 자가 사육하는 가축의 먹이로 생산하여 사용할 수 있습니다.
  <관계 법령>
  폐기물관리법
  제13조의2(폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항) ① 누구든지 다음 각 호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다.
  1. ∼ 4. (생 략)
  5. 그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용의 기준을 준수할 것
  제25조(폐기물처리업) ①·② (생 략)
  ③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다.
  ④ ∼ (17) (생 략)
  제29조(폐기물처리시설의 설치) ① (생 략)
  ② 제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관의 승인을 받아야 한다. 다만, 제1호의 폐기물처리시설을 설치하는 경우는 제외하며, 제2호의 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관에게 신고하여야 한다.
  1. 학교·연구기관 등 환경부령으로 정하는 자가 환경부령으로 정하는 바에 따라 시험·연구목적으로 설치· 운영하는 폐기물처리시설
  2. 환경부령으로 정하는 규모의 폐기물처리시설
  ③ ∼ ⑥ (생 략)
  폐기물관리법 시행규칙
  제14조의3(폐기물의 재활용 기준 및 준수사항 등) ① 법 제13조의2제1항제5호에서 “환경부령으로 정하는 재활용의 기준”이란 별표 5의3에 따른 폐기물의 재활용 기준을 말한다.
  ② ∼ ⑤ (생 략)
  [별표 5의3]
  폐기물의 재활용 기준(제14조의3제1항 관련)
  1. (생 략)
  2. 유형별 재활용의 세부기준
  가.·나. (생 략)
  다. 농업이나 토질개선을 위하여 재활용하는 유형
  1) R-5 유형의 재활용 기준
  가)·나) (생 략)
  다) R-5-4 유형의 재활용 기준
  (1)·(2) (생 략)
  (3) 가축전염병이 발생하였거나 발생할 우려가 있어 농림축산식품부장관이 환경부장관에게 음식물류폐기물의 가축 먹이 사용금지를 요청한 경우에는 음식물류폐기물을 해당 가축의 먹이로 직접 생산(법 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 폐기물처리시설에서 생산하는 경우는 제외한다)하여 사용해서는 안 된다. 이 경우 환경부장관은 금지 사실 및 금지 시작일을 관보에 고시하고, 필요한 경우 환경부 인터넷 홈페이지에 게시하거나 신문 또는 방송 등의 방법으로 알려야 한다.
  (4) (생 략)
  2) (생 략)
  라. ∼ 바. (생 략)
  

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