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• 질의요지

  「환경영향평가법」 제16조제2항에서는 승인등(각주: 허가·인가·승인·면허 또는 결정 등을 말하며(「환경영향평가법」 제2조제2호 참조), 이하 같음)을 받아야 하는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하는 행정기관의 장은 전략환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 하며, 승인기관의 장은 해당 계획에 대하여 승인등을 하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제27조제1항 전단에서는 승인기관장등(각주: 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자 또는 승인기관의 장을 말하며(「환경영향평가법」 제24조제5항 참조), 이하 같음)은 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하거나 환경영향평가 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제50조제2항에서는 같은 법 제16조제1항 및 제2항에 따른 전략환경영향평가(이하 “전략환경영향평가”라 함) 대상계획에 대한 협의시기와 같은 법 제27조제1항에 따른 환경영향평가(이하 “환경영향평가”라 함) 대상사업에 대한 협의시기가 같은 경우에는 환경영향평가만을 실시할 수 있다고 규정하면서(전단), 이 경우 같은 법 제11조에 따른 전략환경영향평가항목등(각주: 「환경영향평가법」 제11조제1항 각 호의 사항[전략환경영향평가 대상지역(제1호), 토지이용구상안(제2호), 대안(제3호), 평가 항목·범위·방법 등(제4호))을 말하며, 이하 같음.)을 포함하여 환경영향평가서를 작성하여야 한다(후단]고 규정하고 있는 한편,
  「강원특별자치도 설치 및 미래산업글로벌도시 조성을 위한 특별법」(이하 “강원특별법”이라 함) 제64조제1항에서는 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상사업으로서 강원특별법 제64조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사업에 대하여는 「환경영향평가법」 제27조에도 불구하고 도지사(각주: 강원특별자치도지사를 말하며(강원특별법 제10조제3항 참조), 이하 같음)에게 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조에 따른 전략환경영향평가 대상에 대한 환경부장관의 권한은 도지사에게 이양하고 있지 않은바,
  강원특별자치도의 관할구역에서 전략환경영향평가 대상계획을 수립하여 환경영향평가 대상사업을 시행하려는 경우로서, 전략환경영향평가 대상계획과 환경영향평가 대상사업에 대한 협의권자가 다르고, 협의시기는 같은 경우(각주: 해당 계획 및 사업이 「환경영향평가법」 제16조제2항 및 같은 법 제27조제1항에 따른 전략환경영향평가 대상계획 및 환경영향평가 대상사업이고, 강원특별법 제64조 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우를 전제함), 「환경영향평가법」 제50조제2항을 적용하여 환경영향평가만을 실시할 수 있는지?
  

• 회답

  이 사안의 경우, 「환경영향평가법」 제50조제2항을 적용하여 환경영향평가만을 실시할 수 없습니다.
  

• 이유

  「환경영향평가법」 제50조제2항에서는 전략환경영향평가 대상계획에 대한 협의시기와 환경영향평가 대상사업에 대한 협의시기가 같은 경우에는 환경영향평가만을 실시할 수 있다고 규정하면서, 이 경우 같은 법 제11조에 따른 전략환경영향평가항목등을 포함하여 환경영향평가서를 작성하여야 한다고 규정하고 있고, 강원특별법 제64조제1항에서는 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상사업으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사업에 대하여는 같은 법 제27조에도 불구하고 도지사에게 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있는바, 전략환경영향평가 대상계획의 협의권자는 환경부장관이고, 환경영향평가 대상사업의 협의권자는 도지사로 그 협의권자가 서로 다른 경우에도 협의시기가 같다면 「환경영향평가법」 제50조제2항에 따라 환경영향평가만을 실시할 수 있는지 여부는 환경영향평가법령의 문언 및 입법취지, 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있습니다.
  먼저 「환경영향평가법」에서는 환경파괴를 미연에 방지하고 쾌적한 환경을 유지·조성하기 위하여 전략환경영향평가, 환경영향평가 등 환경영향평가제도를 마련하고 있는데(각주: 서울행정법원 2009. 10. 9. 선고 2009구합3316 판결례 참조), 「환경영향평가법」의 규정을 살펴보면 같은 법 제2조제1호에서 ‘전략환경영향평가’란 환경에 영향을 미치는 계획을 수립할 때에 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하여 국토의 지속가능한 발전을 도모하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서 ‘환경영향평가’란 환경에 영향을 미치는 실시계획·시행계획 등의 승인등을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말한다고 규정하여 ‘전략환경영향평가’와 ‘환경영향평가’를 구분하여 규정하고 있고, 제2장(제9조부터 제21조까지)은 ‘전략환경영향평가’를, 제3장(제22조부터 제42조까지)은 ‘환경영향평가’를 각각 해당 장의 제목으로 하여 환경영향평가를 종류별로 구별하여 세부적으로 규정하고 있으며, 전략환경영향평가 대상계획에 대한 협의권한과 환경영향평가 대상사업에 대한 협의권한(제16조 및 제27조)은 모두 환경부장관에게 부여하고 있습니다.
  이처럼 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가와 환경영향평가는 각각 평가의 대상, 시기, 항목 및 목적 등을 달리하는 별개의 제도(각주: 법제처 2019. 5. 2. 회신 19-0021 해석례 참조 )라 할 것인데, 두 평가의 협의권한은 모두 환경부장관에게 있고, 「환경영향평가법」 제50조제2항에 따라 환경영향평가만을 실시하는 경우에도 같은 법 제11조에 따른 전략환경영향평가항목등을 포함하여 환경영향평가서를 작성하여야 한다고 규정하여, 전략환경영향평가가 생략된다 하더라도 생략되는 전략환경영향평가 단계에서 평가·검토되어야 하는 내용이 누락되지 않고 반영될 수 있도록 하고 있는바(각주: 2009. 3. 31. 의안번호 제1804325호로 발의된 환경영향평가법 전부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 환경노동위원회 검토보고서 참조), 「환경영향평가법」에서는 이 법의 목적인 환경보전 측면을 고려하여 최종적인 책임권자인 환경부장관에게 전략환경영향평가 및 환경영향평가의 협의권한을 부여하면서, 같은 법 제50조제2항에 따라 전략환경영향평가와 환경영향평가를 통합하여 실시할 수 있도록 하고 있습니다.
  그런데 강원특별법 제64조제1항에서는 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상사업으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사업에 대하여는 같은 법 제27조에도 불구하고 도지사에게 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있어, 강원특별법에 따르면 도지사는 「환경영향평가법」에 따라 실시하는 전략환경영향평가 및 환경영향평가 중 같은 법 제27조에 따른 환경영향평가 대상사업 중 일부에 대해서만 환경부장관의 권한을 이양 받았는데, 만약 이 사안의 경우에 「환경영향평가법」 제50조제2항을 적용하여 환경영향평가만을 실시할 수 있다고 해석한다면, 도지사가 「환경영향평가법」 제50조제2항 후단에 따라 전략환경영향평가항목등을 포함한 환경영향평가서를 검토하여 협의하게 됨으로써 사실상 전략환경영향평가에 대한 협의권한도 도지사가 행사하게 되는 결과가 되는바, 그러한 해석은 「환경영향평가법」에서 전략환경영향평가 및 환경영향평가에 대한 협의권한을 모두 환경부장관에게 부여하고 있고, 강원특별법에서는 환경영향평가의 협의권한만을 도지사에게 이양하고 있는 두 법률의 규정 체계에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
  또한 「환경영향평가법」 제50조제2항에서 전략환경영향평가 및 환경영향평가의 실시 등에 대한 특례를 둔 것은 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립·시행하기 위해서는 전략영향평가와 환경영향평가를 각각 실시하는 것이 원칙이지만, 협의시기가 같은 경우에는 환경영향평가 등을 통합하여 실시할 수 있도록 함으로써 산업단지 등의 개발사업에 대한 환경영향평가 기간을 단축하여 사업자의 부담을 완화하기 위한 것으로서(각주: 2009. 3. 31. 의안번호 제1804325호로 발의된 환경영향평가법 전부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 심사보고서 참조), 해당 규정에 따른 특례의 적용은 협의권자가 같은 「환경영향평가법」의 체계를 전제로 한 것인데, 협의 시기가 같다는 이유만으로 강원특별법에 따라 도지사에게 환경영향평가 대상사업의 협의권한만이 이양된 경우에도 「환경영향평가법」 제50조제2항을 적용할 수 있다고 해석하는 것은, 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립·시행할 때에 환경에 미치는 영향을 예측·평가하여 친환경적이고 지속가능한 발전을 도모하려는 「환경영향평가법」의 입법목적에 비추어 타당하지 않습니다.
  
  따라서 이 사안의 경우, 「환경영향평가법」 제50조제2항을 적용하여 환경영향평가만을 실시할 수 없습니다.
  <관계 법령>
  환경영향평가법
  제50조(개발기본계획과 사업계획의 통합 수립 등에 따른 특례) ① 개발기본계획과 환경영향평가 대상사업에 대한 계획을 통합하여 수립하는 경우에는 제2조제1호 및 제2호에도 불구하고 전략환경영향평가와 환경영향평가를 통합하여 검토하되, 전략환경영향평가 또는 환경영향평가 중 하나만을 실시할 수 있다.
  ② 제16조제1항 및 제2항에 따른 전략환경영향평가 대상계획에 대한 협의시기와 제27조제1항에 따른 환경영향평가 대상사업에 대한 협의시기가 같은 경우에는 환경영향평가만을 실시할 수 있다. 이 경우 제11조에 따른 전략환경영향평가항목등을 포함하여 환경영향평가서를 작성하여야 한다.
  강원특별자치도 설치 및 미래산업글로벌도시 조성을 위한 특별법
  제64조(환경영향평가 등에 관한 특례) ① 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상사업으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사업에 대하여는 같은 법 제27조에도 불구하고 도지사에게 협의를 요청하여야 한다.
  1. 사업자가 중앙행정기관의 장, 도지사, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따른 공공기관 및 「지방공기업법」에 따라 강원자치도가 설립한 지방공기업인 사업(「폐광지역 개발 지원에 관한 특별법」 제9조에 따른 개발사업은 제외한다)
  2. 사업지역에 강원자치도가 아닌 지방자치단체의 관할 구역이 포함되어 있는 사업
  ② (생 략)
  ③ 「환경영향평가법」 제8조, 제24조, 제28조부터 제41조까지, 제51조, 제52조, 제66조, 제66조의2 및 제76조제6항(이양된 권한에 따른 과태료의 부과·징수에 한정한다)에 따른 환경부장관의 권한은 도지사의 권한으로 한다.
  ④ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.