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• 질의요지

  「산림보호법」 제21조의9제4항 본문에서는 나무병원(각주: 수목진료 사업을 하려는 자로서 「산림보호법」 제21조의9제2항에 따라 등록증을 발급받은 자를 말하며(「산림보호법」 제2조제6호의5 참조), 이하 같음)의 등록을 하지 아니하고는 같은 항 각 호의 수목을 대상으로 수목진료(각주: 수목의 피해를 진단·처방하고, 그 피해를 예방하거나 치료하기 위한 모든 활동을 말하며(「산림보호법」 제2조제6호의2 참조), 이하 같음)를 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 제2호에서는 산림이 아닌 지역의 수목을 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 국가 또는 지방자치단체가 산림병해충 방제사업을 시행하거나, 국가·지방자치단체 또는 수목의 소유자가 직접 수목진료를 하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,
  지방자치단체가 「산림보호법」 제21조의9제4항제2호에 따른 산림이 아닌 지역의 수목을 대상으로 하는 산림병해충 방제사업(이하 “이 사안 산림병해충 방제사업”이라 한다)을 시행하는 경우 나무병원이 수행(각주: 행정권한의 위임 또는 위탁이 아닌 용역계약을 체결하여 사업을 수행하는 경우를 전제로 함)하도록 할 수 있는지?
  

• 회답

  지방자치단체가 이 사안 산림병해충 방제사업을 시행하는 경우 나무병원이 수행하도록 할 수 있습니다.
  

• 이유

  먼저 「산림보호법」 제2조에 따르면 “방제”는 산림병해충이 발생하지 않도록 예방하거나 이미 발생한 산림병해충을 약화시키거나 제거하는 모든 활동을 의미하고(제5호), “수목진료”는 수목의 피해를 진단·처방하고 그 피해를 예방하거나 치료하기 위한 모든 활동을 의미하므로(제6호의2) 산림병해충 방제는 수목진료의 행위 형태 중 하나에 해당(각주: 법제처 2019. 7. 30. 회신 19-0163 해석례 참조)합니다.
  그런데 「산림보호법」 제21조의9제4항 본문에서는 나무병원의 등록을 하지 아니하고는 같은 항 각 호의 수목을 대상으로 수목진료를 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 국가 또는 지방자치단체가 산림병해충 방제사업을 시행하거나, 국가·지방자치단체 또는 수목의 소유자가 직접 수목진료를 하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 일반적으로 법령의 단서는 본문의 규정을 전제로 본문의 주된 내용에 대한 예외를 인정하거나 규율 대상 중 일부에 대해 달리 정할 필요가 있을 때 두는 것으로서(각주: 법제처 2022. 2. 8. 회신 21-0887 해석례 참조) 단서의 의미를 해석할 때에는 본문의 내용을 바탕으로 그 의미를 파악해야 할 것이고, 「산림보호법」 제21조의9제4항 본문에서 수목진료를 할 수 있는 주체를 “나무병원”으로 한정하면서, 같은 항 단서에서 본문에 대한 예외로 나무병원의 등록을 하지 아니한 자도 수목진료의 한 형태인 산림병해충 방제사업을 할 수 있는 경우를 정하고 있는 것이므로, 이러한 「산림보호법」 제21조의9제4항의 규정 체계에 비추어 보면, 국가 또는 지방자치단체가 이 사안 산림병해충 방제사업을 시행하는 경우에 나무병원이 해당 사업을 수행하는 것을 배제하려는 의미로 해석하기는 어렵습니다.
  그리고 「산림보호법」 제21조의9제1항에서는 수목진료 사업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 나무병원의 종류별 기술수준·자본금 등의 등록기준을 갖추어 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 말하며, 이하 같음)에게 등록해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 본문에서는 나무병원의 등록을 하지 않고는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조에 따른 산림, 산림이 아닌 지역의 수목을 대상으로 수목진료를 할 수 없다고 규정하여, 원칙적으로 산림 등에 대한 수목진료를 할 수 있는 주체를 나무병원으로 정하고 있는데, 이러한 나무병원제도는 전문화된 수목진료체계를 마련함으로써 국민들의 건강과 직결되는 생활권역의 산림병해충 관리를 안전하게 수행하고 쾌적한 생활환경을 조성하기 위하여 도입된 것으로(각주: 2016. 12. 27. 법률 제14519호로 일부개정된 「산림보호법」 개정이유 및 주요내용 참조 ), 나무의사나 수목치료기술자 등 전문인력을 보유하고 있는 나무병원이 수목진료를 수행하도록 하여 체계적인 수목피해의 예방·진단·치료가 이루어질 수 있도록 한 것(각주: 2016. 9. 23. 의안번호 제2002460호로 발의된 산림보호법 일부개정법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 심사보고서 참조)인바, 이와 같은 제도의 취지 등을 고려하면 지방자치단체가 시행하는 이 사안 산림병해충 방제사업의 경우 수목진료에 전문성을 갖추고 있는 나무병원이 이를 수행할 수 있다고 보는 것이 타당합니다.
  아울러 「산림보호법」에 따른 산림병해충의 예방 및 방제를 위하여 시행하는 사업은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제2항제5호에 따라 “산림사업”에 해당하는데, 산림자원법 제24조제1항에서는 산림사업을 하려는 자는 일정한 요건을 갖추어 산림사업의 종류별로 시·도지사에게 등록을 신청하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 제7항제6호에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 「산림보호법」 제21조의9에 따라 나무병원의 등록을 한 자(수목을 대상으로 하는 산림병해충 방제사업을 하는 경우에 한정한다)는 산림사업을 시행하는 법인(이하 “산림사업법인”이라 한다)의 등록을 하지 아니하고 산림사업을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 나무병원의 경우 산림자원법에 따른 산림사업을 하기 위한 요건인 산림사업법인 등록을 하지 아니하고도 산림사업의 한 종류인 산림병해충 방제사업을 할 수 있도록(각주: 2019. 1. 8. 법률 제16198호로 일부개정된 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 개정이유 및 주요내용 참조 ) 관계 법령에서 규정하고 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
  따라서 지방자치단체가 이 사안 산림병해충 방제사업을 시행하는 경우 나무병원이 수행하도록 할 수 있습니다.
  <관계 법령>
  산림보호법
  제21조의8(나무병원의 등록) ① ∼ ③ (생 략)
  ④ 나무병원의 등록을 하지 아니하고는 다음 각 호의 수목을 대상으로 수목진료를 할 수 없다. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 산림병해충 방제사업을 시행하거나, 국가·지방자치단체 또는 수목의 소유자가 직접 수목진료를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조에 따른 산림(이하 이 항에서 “산림”이라 한다)에 서식하고 있는 수목
  2. 산림이 아닌 지역의 수목(「농어업재해대책법」 제2조제4호에 따른 농작물은 제외한다)
  ⑤·⑥ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
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    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.