법령입안 심사기준 상세

※ 2017년 발간된 법령입안심사기준을 제공합니다.

2. 법령 형식에 관한 헌법 원칙

가. 명확성의 원칙

1) 의의와 내용

“명확성의 원칙”은 법률은 행정과 사법(司法)에 의한 법 적용의 기준이 되므로, 명확한 용어 등으로 분명하게 규정해야 한다는 원칙이다. 이 원칙은 규율 내용의 성격이나 기본권 제한의 정도에 따라 다른 기준이 적용되는데, 특히 형사법, 조세법, 침익적(侵益的) 성격의 법령을 입안·심사할 때에는 보다 엄격한 기준이 적용된다.
물론 경우에 따라서는 법령에 불확정 개념을 사용할 수밖에 없는 경우도 있지만, 그러한 경우에도 자의적 해석 소지는 없어야 한다. 따라서 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 입 법은 “규율 대상자”에게는 무엇이 금지되는 행위이고, 무엇이 허용되는 행위인지 미리 알 수 있도록 해야 하고, “법집행자”에게는 객관적 판단지침이 무엇인지를 알 수 있도록 함으 로써 법적 안정성과 예측 가능성을 확보할 수 있도록 해야 한다.
입법 내용이 불명확하다면 무엇이 금지되거나 요구되는지 제대로 알 수 없게 되어 시민 생활을 향유할 수 없고, 법집행자의 자의적 취급을 초래하게 된다. 이는 권력분립과 민주주 의, 그리고 법치주의를 근간으로 하는 헌법시스템을 오작동하게 하는 것이므로 입법을 할 때에 명확성 원칙은 아무리 강조해도 지나치지 않다.

2) 법령 입안·심사 시 고려 사항

가) 명확성의 정도

위헌 심사기준으로서의 명확성의 원칙은 “최소한 명확성”을 요구하는 것이나 법령을 입 안하고 심사하는 기준의 관점에서는 가능하면 “최대한 명확성”을 지향해야 한다. 즉 법령은 일단 입법되면 그 자체로서 독자적인 지위를 갖고 실효적으로 집행되어 국민에게 다양한 영향을 미치게 되는데, 이러한 과정에서 법령의 의미에 대한 해석이 필연적으로 발생할 수 밖에 없다. 따라서 입법자는 최대한 법령의 의미를 명확하게 규정하여 법령 규정의 의미에 대한 분쟁가능성을 최소화해야 한다.
한편, “명확성의 원칙”은 모든 법령에 동일한 정도로 요구되는 것은 아닌 점을 고려하여 ‘규율 내용의 성격’이나 ‘기본권 제한의 정도’ 등에 따라 적절하게 입안·심사의 강도를 판단 해야 한다. 어떠한 규정이 침익적 성격을 가지는 경우, 특히 형사법이나 조세법에서는 수익 적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 원칙이 더욱 엄격하게 요구된다고 할 것이다.

나) 불확정 개념의 사용

입법기술상의 한계로 인하여 불확정 개념의 사용이 불가피한 경우가 적지 않으나, 가능 하면 장차 법령을 적용할 국가기관이나 법령의 적용 대상이 되는 국민이 그 의미를 정확하 게 이해할 수 있도록 법문장을 명료하고 평이하게 표현하도록 노력해야 한다.
불확정 개념의 사용이 불가피한 경우라도 “용어의 개념 정의”, “한정적인 수식어의 사 용”, “적용 한계 조항의 설정” 등의 방법을 강구하여 법률이 자의적으로 해석될 수 있는 소 지를 없애도록 해야 한다. 또한, 명확성 여부를 판단할 때에는 해당 규정에서 사용된 개념 만을 따로 떼어내서 볼 것이 아니라, 그 개념이 그동안 그 법령이나 다른 법령에서 사용되 어 오는 과정에서 혼란의 소지가 없이 일관된 의미로 해석·적용되어 왔는지도 고려해야 할 것이다.

다) 행정기관 재량권과의 관계

법치주의를 엄격하게 관철하기 위해서는 행정재량의 소지가 있는 사항과 관련해서는 행 정기관의 해석 여지가 없을 만큼 행정기관의 행위 요건과 그 효과를 일의적으로 정하는 것 이 이상적이다. 그러나 원래 법령이 입법 후의 모든 경우를 예상하여 빠짐없이 규정을 두는 것은 입법기술상 매우 어렵고, 끊임없는 사회변천에 맞추어 대응해야 하는 행정의 사명(使 命)에 비추어 보아도 맞지 않다. 따라서 입법자는 행정행위의 요건을 정할 때에 불확정 개 념을 사용하거나 행위효과를 정할 때에 행위 여부를 선택하거나 여러 가지의 행위 중에서 선택할 수 있는 여지를 행정기관에 주는 경우가 적지 않다.
이처럼 행정기관의 재량권을 인정하는 취지는 행정의 대상이 되는 사실은 매우 다양하므 로 구체적인 상황에 맞는 합목적적이고 구체적 타당성이 있는 행정권의 행사가 가능하도록 하기 위한 것이다. 일반적으로 행정기관의 재량과 관련하여 문제가 되는 것은 재량이 불충 분한 경우가 아니고 재량권을 과도하게 행사하는 경우에 문제가 된다. 따라서 입법 단계에 서부터 필요한 정도 이상으로 행정기관에 재량을 주지 않도록 하고, 재량을 주더라도 그 행사를 투명하게 하도록 해서 재량권이 일탈·남용될 소지를 원천적으로 줄여나가는 것이 중요하다.
예를 들어 ‘경제적 신용’, ‘대외적 신인도’, ‘충분한 인력과 시설·설비’, ‘재무 건전성’ 등 양적으로 계량화할 수 있는 불확정 개념은 ‘자본금’, ‘시설·설비의 종류·규격·면적’, ‘종 사 인력의 자격·수’ 등으로 계량화하는 것이 바람직하다.
또한, 상위법령에서 불확정 개념을 최대한 구체적으로 규정하되, 상위법령에서 구체화하 기 어려운 사항은 그 의미를 지나치게 제한하지 않는 범위에서 하위법령에서 구체화하는 방법도 있다.

나. 포괄위임금지의 원칙

1) 의의와 내용

“포괄위임금지의 원칙”은 법률이 위임하는 사항과 범위를 구체적으로 한정하지 않고, 특 정 행정기관에 입법권을 일반적·포괄적으로 위임하는 것은 금지된다는 원칙을 말한다. 이 는 법률에 하위법령(대통령령, 총리령·부령, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리 위원회규칙 등)으로 규정될 내용·범위의 기본적인 사항들을 가능하면 구체적이고 명확하 게 규정하여, 누구라도 그 법률로부터 하위법령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다.
입법권은 국회에 속하지만(헌법 제40조), 합의제 대의기관(代議機關)으로서 국회가 갖는 전문성의 취약점 등의 제약요인에 따라 그 입법 기능에는 일정한 한계가 있다. 따라서 오늘 날에는 국회의 입법 기능을 보완하기 위해 행정입법이 양적·질적으로 증대되고 있는데, 이와 같은 행정입법을 어떻게 통제하느냐와 관련된 것이 포괄위임금지의 원칙이다.

2) 구체성과 명확성 요구의 정도

헌법재판소는 이와 같은 위임입법의 구체성, 명확성의 요구 정도는 그 규율 대상의 종류 와 성격에 따라 달라질 것이지만, 특히 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소 지가 있는 법규에서는 구체성과 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반 적인 급부행정 법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율 대 상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성의 요 건이 완화될 수 있다고 판시하고 있다(헌법재판소 1999. 1. 28. 97헌가8).
따라서 처벌 법규나 조세 법규의 경우에는 구체성과 명확성의 요구가 강화되어 위임의 근거 규정인 법률의 규정 그 자체에서 위임의 범위를 명확히 함과 동시에 구체적으로 위임 된 사항의 처리 기준과 처리 지침을 제시하거나 적어도 그 처리에 대한 대강을 예측할 수 있을 정도로 정해야 한다.39)
반면에, 급부행정과 관련한 법령의 경우에는 입법자에게 광범위한 입법재량이 부여되는 정치적인 성격이 강한 영역이므로 이에 대한 결정은 1차적으로는 입법적인 정책판단에 유 보될 수밖에 없고, 또 급부행정 분야는 사회적·경제적 여건에 따라 적절히 대처할 필요성 이 있으므로 미리 법률에 상세하게 규정하는 것은 입법기술상 매우 어렵다는 점에서 위임 의 구체성·명확성이 완화되는 경우도 있다.40)

3) 법령 입안·심사 시 고려 사항

헌법은 국회입법의 원칙을 규정하고 있으므로 입법권의 포괄위임은 허용되지 않고, 입법 사항을 하위법령에 위임할 경우에는 구체적으로 범위를 정하여 일반적·포괄적 위임이 되 지 않도록 주의해야 한다. 즉, 법률에 미리 대통령령 등으로 규정될 내용과 범위의 기본적 인 사항을 구체적이고 명확하게 규정함으로써, 해당 법률 자체로부터 대통령령 등에 규정 될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 입법취지나 하위법령의 입법방향을 짐작할 수 있도록 하는 표현을 덧붙여 주는 것도 좋을 것이다.
그런데 예측 가능성의 유무는 특정 조항만을 가지고 판단하는 것이 아니라, 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적·개별적 으로 검토해야 한다. 위임을 할 때에 아무런 제한 없이 단순하게 “대통령령으로 정하는 경우” 라고만 규정하는 것은 결과적으로 포괄위임이 될 수 있고, 하위법령에서도 법률에서 위임받 은 사항을 전혀 규정하지 않고 그대로 재위임하는 것은 허용되지 않으므로 주의해야 한다.41) 하위법령으로 위임하는 규정을 두는 경우 흔히 법률을 입안할 때 권리의무에 관한 주요 사 항들 중 쉽게 예상되는 것을 규정하고 그 밖의 사항을 하위법령에 위임을 하면서 “~~~에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령(또는 부령)으로 정한다”는 규정을 두는 경우가 있다.
그런데 “그 밖에 필요한 사항”이라는 표현이 그 범위가 매우 불확정적이라는 점 때문에 문제가 발생한다. 이 정도의 표현은 그 사안을 집행하는 데 필요한 사항을 의미할 뿐이라고 해석되는 경우가 많다. 이와 같은 일반적인 위임규정에 근거하여 하위법령에서 새로운 권 리의무에 관한 사항을 규정하려는 경우 법률 위임의 근거가 불확실하여 문제가 될 수 있으 므로 하위법령에서 권리의무에 관한 사항을 정하려고 하는 경우에는 법률에서 그 점을 분 명히 해야 한다. 또 이러한 문제점을 예방하기 위해서는 법률을 입안할 때에는 그에 따른 하위법령도 동시에 입안을 하는 것이 바람직하다.

다. 의회유보의 원칙

“의회유보의 원칙”은 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영 역, 특히 국민의 권리 및 의무와 관련된 영역에서 그 본질적 사항을 국민의 대표자인 입법 자 스스로가 결정해야 한다는 원칙을 말한다.
행정작용이 미치는 범위가 광범위하게 확산되고 있으며, 그 내용도 복잡·다양하게 전개 되는 것이 현대행정의 양상임을 고려할 때, 형식상 법률상의 근거를 갖출 것을 요구하는 것만으로는 국가작용과 국민생활의 기본적이고도 중요한 요소마저 행정에 의하여 결정되 는 결과를 초래하게 될 것이므로, 이러한 결과는 국가의사의 근본적 결정권한이 국민의 대 표기관인 의회에 있다고 하는 의회민주주의의 원리에 배치되는 것이라 할 수 있다.
다만, 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율해야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익이나 가치의 중요성, 규제 또는 침해의 정도 와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스 로 규율해야 할 것이다.
헌법 제37조제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복 리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다”고 규정하고 있는데, 여기서 “법률로써”라고 한 것은 국민의 자유나 권리를 제한하는 행정작용의 경우 적어도 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 국회가 제정하는 법률에 근거를 두는 것만으로 충분한 것이 아니 라 국회가 직접 결정함으로써 실질에 있어서도 법률에 의한 규율이 되도록 요구하고 있는 것으로 이해해야 한다(헌법재판소 1999. 5. 27. 98헌바70).

라. 죄형법정주의

1) 의의와 내용

헌법은 형벌과 관련해서는 특별히 죄형법정주의(제11조제1항 및 제13조제1항·제2항)를 규정하고 있다. 죄형법정주의는 이미 제정된 정당한 법률에 범죄가 되는 행위와 그 행위에 대한 형벌을 미리 규정해 두어야만 처벌을 할 수 있다는 원칙이다. 무엇이 처벌될 행위인가 를 국민이 예측 가능한 형식으로 미리 규정하도록 함으로써 개인의 법적 안정성을 보호하 는 한편, 국가 형벌권의 자의적 행사로부터 개인의 자유와 권리를 보장하려는 것이다. 이는 “법률 없으면 범죄 없다”, “사전에 제정된 법률에 의하지 않고는 처벌되지 않는다”, “죄 없 으면 벌 없다”로 요약될 수 있다.
죄형법정주의에서 파생되는 원칙은 ① 형벌 법규 법률주의, ② 형벌 법규 불소급의 원칙, ③ 절대적 부정기형(不定期刑) 금지의 원칙, ④ 법규 내용 명확성의 원칙, ⑤ 유추해석 금지 의 원칙 등이 있다.
형벌 법규 법률주의는 범죄와 형벌은 “법률”로 정해야 하므로 대통령령이나 부령 등 하위 법령에서는 이를 규정할 수 없고, 범죄구성요건을 대통령령이나 부령에 포괄위임하는 것도 금지된다는 원칙이다.
형벌 법규 불소급의 원칙은 범죄의 성립과 처벌은 행위 시의 법률에 의해야 하고, 사후 입법에 의해 처벌해서는 안 된다는 원칙으로서 이는 국민의 법적 안정성을 도모하기 위한 것이다.
그리고 절대적 부정기형 금지의 원칙은 절대적 부정기형은 자유형에 대한 형의 기간을 재판에서 확정하지 않고 행형(行刑)의 경과에 따라 사후에 결정하게 하는 형벌 제도를 의미 하는데, 이는 형벌권의 자의적인 행사를 예방하기 위해 금지된다.
법규 내용 명확성의 원칙은 어떤 행위가 금지되고 그 행위에 대해 어떤 형벌이 부과되는 지 예측할 수 있도록 법률 규정을 명확하고 구체적으로 정해야 한다는 원칙이고, 유추해석 금지의 원칙은 법률에 규정이 없는 사항에 대해 그것과 유사한 성질을 가지는 사항에 관한 법률을 적용하는 것은 허용되지 않는다는 원칙을 말한다.

2) 법령 입안·심사 시 고려 사항

죄형법정주의는 법치국가에서 기본적인 원칙이라고 할 수 있으므로, 벌칙 규정을 입안· 심사할 때에는 죄형법정주의의 개별 원칙들을 특히 유의해야 한다. 법률상 의무가 규정되 어 있다고 하더라도 그 위반에 대해 당연히 그리고 우선적으로 벌칙을 두어야 한다고 생각 하지 말고, 법률상 의무의 내용을 검토하여 반드시 벌칙을 두어야 하는지를 신중히 고민함 으로써 벌칙이 남용되지 않도록 할 필요가 있다. 범죄구성요건을 규정할 경우에는 누구를 벌할 것인지와 어떠한 행위를 벌할 것인지, 어느 시점에 범죄가 성립하는지를 명확하게 규 정해야 한다.
법정형(法定刑)의 형량(刑量)은 해당 행정법규 및 유사 행정법규와 「형법」상의 형량과 비교 하여 균형이 이루어지도록 해야 하며, 법정형의 폭을 지나치게 넓게 하지 않도록 해야 한다.

마. 조세법률주의

조세법률주의는 법률에 근거가 없으면 국가는 조세를 부과·징수할 수 없고, 국민도 조 세의 납부를 요구받지 않는다는 원칙이다(헌법 제59조 참조). 이는 과세 요건을 법률로 규 정하여 국민의 재산권을 보장하고, 과세 요건을 명확하게 규정함으로써 국민생활에서 법적 안정성과 예측 가능성을 보장하기 위한 것이다.42) 이 경우 과세의 구체적인 요건과 세율은 법률로 정하는 것이 원칙이나 현실적으로 모든 과세 요건과 세율을 법률로 정할 수는 없으 므로 부득이 하위법령으로 이를 정하도록 위임하는 경우가 대부분인데, 이에 대해서는 앞 서 언급한 포괄위임금지의 원칙이 엄격하게 적용된다.

핵심 키워드 최종 편집자 조*희 님

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