법령입안 심사기준 상세

※ 2017년 발간된 법령입안심사기준을 제공합니다.

10. 손실보상(損失補償)

가. 손실보상의 의의

‘행정상 손실보상’이란 적법한 공권력 행사에 의한 재산상의 특별한 손해에 대해 사유재산권의 보장과 공평부담의 견지에서 행해지는 재산상 보상을 말한다. 헌법 제23조에 따른 재산권 보장규정341)을 근거로 하고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다)이 손실보상에 관한 일반법적인 지위를 가지며, 다수의 개별 법률에서 손실보상에 관한 규정을 두고 있다.

나. 손실보상의 원인이 되는 행위

현행법상 손실보상의 원인이 되는 행위로는 공익을 목적으로 하는 토지 등의 수용·사용,342) 공익상 이유로 인한 광업권·어업권 등과 같은 인허가의 취소, 명령이나 처분,343) 토지 출입이나 일시 사용344) 등이 있다. 손실보상 규정을 두는 경우에는 손실보상의 대상이 되는 행위가 무엇인지와 손실보상의 주체가 누구인지를 법률에서 명확히 규정해야 한다.
[입법례] 토지 등의 수용·사용에 대해 손실보상을 규정한 사례
석면안전관리법
제36조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 환경부장관, 관계 중앙행정기관의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제7조에 따른 실태조사, 제8조제2항에 따른 조사, 제13조에 따른 자연발생석면영향조사, 제25조에 따른 슬레이트 시설물 등에 대한 석면조사를 위하여 필요한 경우에는 토지·건축물 또는 그 토지에 붙어 있는 물건을 수용하거나 사용할 수 있다. ② 제1항에 따른 수용 및 사용에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
[입법례] 인허가권 취소에 대해 손실보상을 규정한 사례
광업법
제34조(공익상 이유에 따른 취소처분 등) ① 산업통상자원부장관은 광업이 공익을 해친다고 인정할 때에는 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분을 하여야 한다. ② 산업통상자원부장관은 국가중요건설사업지 또는 그 인접 지역의 광업권이나 광물의 채굴이 국가중요건설사업에 지장을 준다고 인정할 때에는 광업권의 취소 또는 그 지역에 있는 광구의 감소처분을 할 수 있다. ③ 국가는 제1항과 제2항에 따른 광업권의 취소처분 또는 광구의 감소처분으로 발생한 손실을 해당 광업권자(취소처분에 따른 광업권의 광구 부분 또는 감소처분에 따른 광구 부분에 조광권이 설정되어 있는 경우에는 그 조광권자를 포함한다)에게 보상하여야 한다. ④ ∼ ⑦ (생 략)
토지 등의 수용·사용의 경우에는 침해가 중대하므로 손실보상에 관한 규정을 대부분 두고 있으나, 공익상의 이유로 인허가를 취소하거나, 명령 또는 처분 등을 하는 경우에는 별도의 손실보상 규정을 두지 않은 경우가 있다.345)
이처럼 공익상의 필요에 따라 재산적 가치가 있는 권리를 제한하는 경우에는 재산권 제한에 따른 손실보상 규정을 두어야 하는지에 대해 개별적으로 검토해야 한다. 영업 인허가나 개발행위 허가와 같이 인허가에 따라 구체적인 이익이 발생하는 경우 그 이익이 침해되는 때에는 손실보상 규정을 두는 것이 타당하며,346) 그 외에 추상적 이익이나 기대이익에 불과한 경우에는 손실보상 규정을 별도로 두지 않는 것도 가능하다.

다. 손실보상의 규정 방식

손실보상은 공공의 필요에 따라 타인의 재산권을 제한하는 경우 형평의 원칙에 입각해서 손실을 보상하도록 한 헌법상 원칙에 따른 것이다. 따라서 손실보상의 기준과 절차는 재산권 보장을 위한 핵심적인 사항이므로 법률에 규정하도록 한다.
법률에서는 손실보상의무만을 규정하고 보상 기준이나 절차에 관하여는 법률의 위임 없이 시행령에서 규정하는 방식의 입법은 피하도록 하고 대통령령으로 위임하는 경우에도 포괄위임이 되지 않도록 시행령 내용을 예측할 수 있을 정도의 사항을 법률에 규정해야 한다.
[입법례]
6·25 전사자유해의 발굴 등에 관한 법률
제13조(손실보상) ① 국방부장관은 타인에게 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 손실을 입힌 경우에는 보상을 하여야 한다. 1. 제9조의 조사·발굴에 따른 타인 토지등에의 출입·굴토(掘土) 등 일시 사용이나 농작물·과수 등의 피해에 따른 손실. 다만, 굴토한 후 원상복구하는 경우는 제외한다. 2. 그 밖에 이 법에 따른 전사자유해의 조사·발굴 및 안장 등의 업무에 따라 타인에게 발생한 손실 ② 제1항에 따른 손실보상의 기준에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ③ 제1항에 따른 손실보상의 절차 등은 대통령령으로 정한다.
라. 손실보상의 기준

손실보상의 기준에 대해서 많은 법률에서는 토지보상법의 기준을 준용하고 있으며, 그 밖에 “정당한 보상”, “상당한 보상”, “시가 보상”, “통상적으로 발생하는 손실 보상” 등의 추상적 표현으로 보상의 기준을 정한 경우도 있다.347)
헌법 제23조제2항에서 손실보상은 정당한 보상348)을 하도록 규정하고 있으므로 손실에 대해서는 정당한 보상을 하는 것이 당연하므로 “정당한 보상”으로 규정하거나 단순히 “손실을 보상하여야 한다”고 표현하는 것이 좋다. 다만, 시가(時價)로 하는 등의 별도의 산정 기준을 규정할 필요가 있는 경우에만 이를 규정하도록 한다.

마. 손실보상의 절차

손실보상 대상과 손실보상액 등의 결정 절차는 크게 토지수용위원회의 재결 절차에 따르도록 하는 경우와 행정기관의 장이 결정하는 별도의 절차를 두는 경우로 구분된다.
손실보상은 토지보상법이 일반법적인 지위에 있으므로 토지보상법에 따라 보상범위를 정할 수 있는 경우에는 토지수용위원회에 재결을 신청하도록 하여 토지보상법상의 절차를 따르도록 하고 있고, 주파수 회수, 주파수 재배치나 고압가스 폐기, 시설 봉인 등 토지보상법을 적용하기 어려운 손실보상의 경우에는 별도의 보상 절차를 두기도 한다.
[입법례] 토지수용위원회의 재결에 따르도록 한 사례
자연재해대책법
제68조(손실보상) ① 국가나 지방자치단체는 제11조제1항에 따른 조치로 인하여 손실이 발생하였을 때에는 보상하여야 한다. ② 제1항에 따른 손실보상에 관하여는 손실을 입은 자와 그 조치를 한 중앙행정기관의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제51조에 따른 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. ④ 제3항에 따른 재결에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제83조부터 제86조까지의 규정을 준용한다.
[입법례] 개별법에 별도 절차를 규정한 사례
전파법
제7조(주파수회수 또는 주파수재배치에 따른 손실보상 등) ① 과학기술정보통신부장관은 제6조 의2에 따라 주파수회수 또는 주파수재배치를 할 때에 해당 시설자와 제18조의2제3항에 따라 주파수의 사용승인을 받은 자(이하 “시설자등”이라 한다)에게 통상적으로 발생하는 손실을 보상하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 시설자등의 요청에 따른 경우 2. 국제전기통신연합이 모든 국가가 공통적으로 수용하여야 할 주파수 국제분배를 변경함에 따라 주파수분배를 변경한 경우 3. 주파수의 용도가 제2순위 업무(해당 주파수를 운용할 때에 제1순위 업무를 보호하여야 하고, 제1순위 업무로부터 보호받을 수 없는 업무를 말한다. 이하 같다)인 주파수를 사용하는 경우 ② 과학기술정보통신부장관은 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 손실을 보상한 경우 해당 주파수에 대하여 새로 주파수할당, 주파수지정, 주파수 사용승인을 받은 자(이하 “신규이용자”라 한다)에게 제1항에 따라 보상한 금액을 징수할 수 있다. ③ 과학기술정보통신부장관은 제1항에 따른 손실보상 금액을 결정할 때에는 미리 해당 시설자등의 의견을 들어야 한다. ④ ∼ ⑦ (생 략)
전파법 시행령
제8조(손실보상금의 산정기준 및 청구절차 등) ① 법 제7조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 손실보상금의 산정기준은 별표 1과 같다. ② 법 제7조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 시설자등은 제5조제1항에 따른 공고일부터 120일 이내에 손실의 내용을 적은 손실보상청구서에 그 증명서류를 첨부하여 과학기술정보통신부장관에게 제출하여야 한다. ③ 과학기술정보통신부장관은 제2항에 따른 손실보상청구서를 받은 날부터 60일 이내에 시설자등에게 손실보상금액을 결정·통지하여야 한다. 다만, 그 기간에 손실보상금액을 결정·통지할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 그 사유를 통지하고 1회에 한하여 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. ④·⑤ (생 략)


바. 당사자와의 협의

손실의 보상에 관하여 결정하기 전에 먼저 당사자와의 협의를 거치도록 한다. 손실보상은 당사자의 과실이 없는 특별한 희생에 대한 보상이므로 당사자의 의견을 존중하여 해결하는 노력이 선행되는 것이 필요하다.
[입법례]
공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률
제102조(토지등의 출입 등에 따른 손실보상) ① 제101조제1항에 따른 행위로 손실을 받은 자가 있으면 그 행위를 한 자는 그 손실을 보상하여야 한다. ② 제1항에 따른 손실보상에 관하여는 손실을 보상할 자와 손실을 받은 자가 협의하여야 한다. ③ 손실을 보상할 자 또는 손실을 받은 자는 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 경우에는 관할 토지수용위원회에 재결(裁決)을 신청할 수 있다. ④ 관할 토지수용위원회의 재결에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한법률」 제84조부터 제88조까지의 규정을 준용한다.

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