법령입안 심사기준 상세

※ 2017년 발간된 법령입안심사기준을 제공합니다.

4. 정의 규정

가. 의의

정의 규정은 그 법령 중에 쓰이고 있는 용어의 뜻을 명확하게 정하는 규정을 말한다. 정의 규정은 그 법령에서 쓰고 있는 용어 중 개념상 중요한 용어이거나 일반적으로 쓰는 용어의 의미와 다른 의미로 사용되는 용어에 대해 법령 자체에서 그 의미를 명확하게 할 목적으로 두게 된다.
정의 규정을 통해 법령을 해석하고 적용할 때 나타나는 의문점을 없애고 법적 분쟁을 미리 예방함으로써 일관성 있게 법령을 집행하고 국민의 권익을 보호하려는 것이다.
용어의 의미는 일반적으로 사전(辭典)에 설명된 내용대로 사용되거나 사회통념에 따라 정해지는 것이지만 하나의 용어가 여러 뜻으로 쓰이는 경우가 많다. 이런 경우에 그 법령에서 어떤 의미로 그 용어를 사용하는가를 명확하게 해 둠으로써 법령의 해석과 적용상의 혼란을 막을 수 있다. 이와 같이 정의 규정은 법령해석상의 논란을 예방하고, 법령의 집행과정에서 발생할 수 있는 분쟁을 방지할 뿐만 아니라, 여러 조문에서 자주 사용되는 용어를 미리 하나의 조문에서 설명해 줌으로써 법령문을 간결하게 표현할 수 있게 한다.
정의 규정에서는 헌법이나 「민법」과 「형법」 등 기본법에서 사용하는 용어와 표현을 존중하여 같은 용어는 가능하면 뜻이 같도록 표현하는 것이 바람직하다. 법령 상호간의 용어를 통일시킴으로써 법 규정의 내용에 대한 이해를 더 쉽게 할 수 있고 법령의 집행과정에서도
법 규정을 더 명확하게 해석할 수 있기 때문이다. 사회통념상 확립된 의미와는 동떨어진 용어 정의는 법령의 의미를 알기 어렵게 할 우려가 있으므로, 가능하면 일반적으로 사용되는 용어의 용법에 맞게 용어 정의를 해야 한다.
법령 가운데 어떤 용어를 정의할 필요가 있는가에 관해서는 그 용어가 지니는 의미의 다양성과 그 용어가 법령상 차지하는 비중과 법적 효력상의 중요성 등에 따라 판단해야 할 것이다. 그리고 용어 정의가 없는 경우에는 건전한 상식에 따라 판단해야 할 것이다.7) 정의 규정은 총칙 규정의 일부로서 그 법령의 전체에 그 효력을 미친다. 법령의 특정한 조항에 대한 해석을 하는 경우에도 그 법령의 정의 규정은 해석지침으로서 중요한 역할을 한다. 이런 의미에서 정의 규정은 목적 규정과 함께 법령규정의 의미를 해당 법령 또는 다른 법령 중에서 입법적으로 명확히 하는 입법적 해석의 기능을 한다고 할 수 있다.
모든 법령에 정의 규정을 반드시 두어야 하는 것은 아니다. 사회통념상 일정한 의미가 있는 용어로서 정의 규정이 없이도 그 의미를 충분히 알 수 있는 용어인 경우 그 용어에 대해서 는 따로 정의를 할 필요가 없다. 정의 규정을 두지 않은 경우 용어의 구체적 의미는 법원의 판례나 헌법재판소의 결정례 또는 소관 부처의 법령해석지침 등에 따르게 될 것이다. 한편, 용어를 그 법령의 한두 조문에서만 사용하는 데 그치는 경우에는 별도로 용어 정의 규정을 두지 않고 해당 조항에서 그 의미를 명확하게 규정하면 될 것이다.

나. 규정의 위치

정의 규정은 일반적으로 목적 규정 바로 다음에 둔다. 목적 규정은 제1조에 두고, 정의 규정은 제2조에 두는 것이 일반적이다. 그러나 기본이념 규정을 두는 경우에는 제1조인 목적 규정 다음인 제2조에 기본이념 규정을 먼저 두고, 정의 규정은 그 다음 제3조에 둔다.
다. 규정의 제목

정의 규정의 제목은 “(정의)”라고 한다. “(용어의 정의)”라고 하고 있는 입법례8)도 있으나 간명하게 “(정의)”라고 하기로 한다.

라. 규정의 표현 방식

정의 규정은 그 자체로서 정의하려는 용어의 의미가 최대한 명확하게 나타나도록 해야 한다. 용어 정의를 하면서 그 내용에서 “등”, “그 밖에”, “…와 같은” 등의 불확정적인 단어는 가능하면 사용하지 않도록 한다. 그리고 정의 규정에서 인허가 대상 적용 범위 등을 규정하는 경우도 있는데 이는 피하도록 한다.
인허가, 지정 등과 관련된 실체조항이 있음에도 인허가 대상 등 인허가 요건의 성격을 갖는 내용과 함께 실체조항의 조문을 결합하여 정의하는 방식(“A란 □로서 제○조에 따라 허가를 받은 △를 말한다”는 형식의 정의 규정9))은 엄밀한 의미에서 용어 정의라고 보기는 어렵고, 약칭 규정에 가까우므로 해당 실체조항에서 약칭을 하는 방법으로 간결하게 규정한다.10) 정의 규정의 규정 방식은 그 법령에서 정의되는 용어의 수나 그 용어가 그 법령에서 모두 적용되는가 일정한 부분에서만 적용되는가 등에 따라 달라진다.

1) 정의하는 용어가 하나인 경우의 표현 방식

독립한 조(條)를 두어 법률에서는 ‘이 법에서 “○○”(이)란 …을 말한다.’라고 표현하고, 대통령령에서는 ‘이 영에서 “○○”(이)란 …을 말한다.’라고 표현한다.
[입법례]
기초연구진흥 및 기술개발지원에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 “기초연구”란 기초과학 또는 기초과학과 공학·의학·농학 등과의 융합을 통하여 새로운 이론과 지식 등을 창출하는 연구활동을 말한다.

2) 정의하는 용어가 둘 이상인 경우의 표현 방식

정의하려는 용어가 둘 이상인 경우에는 독립한 조를 두어 본문을 “이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다”라고 한다. 입법례에 따라서는 “이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다”라는 표현을 사용하는 경우도 있으나, 표현의 통일을 위해 “이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다”라는 표현을 쓰기로 한다.
용어 정의는 본문에 이어서 용어별로 호를 두어 각 용어에 대한 정의를 한다. 용어 정의는 항으로 구분하지 않고 바로 호로 구분하여 규정한다.11)
[입법례]
공공기관의 정보공개에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “정보”란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 2. “공개”란 공공기관이 이 법에 따라 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 제공하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제10호에 따른 정보통신망(이하 “정보통신망”이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다. 3. (생 략)

정의하려는 용어들이 체계상의 구분이 필요한 경우에는 호와 목 등을 결합하여 규정할 수 있다.
[입법례]
법인세법
제1조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “내국법인”(內國法人)이란 국내에 본점이나 주사무소 또는 사업의 실질적 관리장소를 둔 법인을 말한다. 2. “비영리내국법인”이란 내국법인 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법인을 말한다. 가. 「민법」 제32조에 따라 설립된 법인 나. 「사립학교법」이나 그 밖의 특별법에 따라 설립된 법인으로서 「민법」 제32조에 규정된 목적과 유사한 목적을 가진 법인(대통령령으로 정하는 조합법인 등이 아닌 법인으로서 그 주주(株主)·사원 또는 출자자(出資者)에게 이익을 배당할 수 있는 법인은 제외한다) 다. 「국세기본법」 제13조제4항에 따른 법인으로 보는 단체(이하 “법인으로 보는 단체”라 한다) 3. ∼ 10. (생 략)

3) 정의 규정을 총칙 규정 부분 외에 둔 경우의 표현 방식

정의 규정은 총칙 규정에 두는 것이 일반적이다. 그러나 정의하려는 용어가 그 법령의 어느 일부분에만 사용되는 경우에는 총칙 규정에 두지 않고 그 용어가 실제로 사용되는 곳에서 정의하기도 한다.
[입법례]
소득세법
제35조(접대비의 필요경비 불산입) ① ~ ③ (생 략) ④ 제1항과 제2항에서 “접대비”란 접대비, 교제비, 사례금 또는 그 밖에 어떠한 명목이든 상관없이 이와 유사한 성질의 비용으로서 사업자가 업무와 관련하여 지출한 금액(사업자가 종업원이 조직한 조합 또는 단체에 지출한 복지시설비 중 대통령령으로 정하는 것을 포함한다)을 말한다. ⑤·⑥ (생 략)

4) 특정 용어를 괄호를 사용하여 정의한 경우의 표현 방식

보통 정의 규정은 별개의 조문으로 하고 있으나, 비교적 간단한 용어는 해당 조문에서 괄호로 표시하여 용어를 정의할 수도 있다.
[입법례]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙
제6조(개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설을 신축할 수 있는 토지의 입지기준) 영 별표 1 제5호다목다) 및 라목다)에 따라 개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설(이하 이 조에서 “주택등” 이라 한다)을 신축할 수 있는 토지의 입지기준은 다음 각 호와 같다. 1. (생 략) 2. 우량농지(경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지를 말한다)가 아닐 것 3. ∼ 5. (생 략)

5) 총칙 규정이 아닌 별도의 장에 정의 규정을 둔 경우의 표현 방식

법령의 내용이 각 장별로 구분되어 있어 각 장별로 필요한 곳에서 정의할 필요가 있는 경우에는 총칙의 장이 아닌 해당되는 장의 조항에서 용어의 정의 규정을 둘 수 있다.
[입법례]
경범죄 처벌법
제3장 경범죄 처벌의 특례 제6조(정의) ① 이 장에서 “범칙행위”란 제3조제1항 각 호 및 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 말하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다. ② 이 장에서 “범칙자”란 범칙행위를 한 사람으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사람을 말한다. 1. 범칙행위를 상습적으로 하는 사람 2. 죄를 지은 동기나 수단 및 결과를 헤아려볼 때 구류처분을 하는 것이 적절하다고 인정되는 사람 3. 피해자가 있는 행위를 한 사람 4. 18세 미만인 사람 ③ 이 장에서 “범칙금”이란 범칙자가 제7조에 따른 통고처분에 따라 국고 또는 제주특별자치도의 금고에 납부하여야 할 금전을 말한다.

6) 용어 정의의 구체적 내용을 하위법령에 위임하는 방식

용어 정의는 해당 정의 규정에서 최대한 명확하게 하는 것이 원칙이다. 그러나 그 내용이 많아 법률에서 일일이 용어 정의를 명확하게 하기가 입법기술적으로 곤란한 경우에는 법률에서는 대강의 용어 정의를 하고 좀 더 구체적인 내용은 대통령령이나 총리령·부령에 위임할 수 있다. 그러나 법률에서 용어 정의 내용을 포괄적으로 하위법령에 위임하는 것은 포괄위임금지의 원칙에 어긋날 수 있으므로, 법률로 정의하기가 사실상 불가능한 경우가 아니면 위임하지 않도록 한다.
[입법례]
시설물의 안전관리에 관한 특별법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “시설물”이란 건설공사를 통하여 만들어진 구조물과 그 부대시설로서 제2호와 제3호에 따른 1종시설물 및 2종시설물을 말한다. 2. “1종시설물”이란 교량·터널·항만·댐·건축물 등 공중의 이용편의와 안전을 도모하기 위하여 특별히 관리할 필요가 있거나 구조상 유지관리에 고도의 기술이 필요하다고 인정하여 대통령령으로 정하는 시설물을 말한다. 3. “2종시설물”이란 1종시설물 외의 시설물로서 대통령령으로 정하는 시설물을 말한다. 4. ∼ 14. (생 략)

마. 정의 규정과 약칭

1) 정의 규정과 약칭의 구분

정의 규정과 혼동하기 쉬운 것으로서 약칭(略稱)이 있다. 정의 규정은 그 법령에서 쓰고 있는 중요한 용어 등에 대해 법령 자체에서 그 의미를 명확하게 함으로써 법령의 해석과 적용상 의문점을 없애기 위해 두는 것이다. 반면 약칭은 그 법령에서 반복하여 사용되는 일정한 긴 표현을 간결하게 표현함으로써 법령 조문의 간소화라는 입법 경제적 목적을 위해 사용하는 입법기술적 표현 방법이다.
어떤 특정한 용어를 정의하여 사용할 것인지 약칭하여 사용할 것인지 명확하게 구분할 수 없는 경우가 있다. 일반적으로 법령 전반에 걸쳐 사용되는 기본적인 용어는 정의 조항에서 정의하는 것이 바람직하므로, 약칭하여 사용하지 않도록 한다.
약칭은 법령상 일정한 위치가 있는 것이 아니고 약칭을 해야 할 용어가 처음 나오는 부분에서 사용하므로 그 조문 이후 사용되는 약칭의 원래 용어가 무엇인지 찾으려면 처음 약칭이 사용된 조문을 찾아보아야 한다. 따라서 법령을 쉽게 이해할 수 없게 하는 원인이 될 수도 있으므로 약칭을 과도하게 사용하지 않도록 한다.

2) 정의된 용어의 약칭

정의 규정에서 정의된 용어에 대해서는 원칙적으로 다시 약칭하여 사용하지 않도록 한다. 왜냐하면 용어 정의를 하는 것은 그 용어를 그 법령에서 특정한 의미로 계속 사용하겠다는 취지로 하는 것인데, 정의된 용어를 다시 약칭하여 사용하는 것은 용어 정의를 한 원래의 취지에 맞지 않기 때문이다. 또한 정의된 용어를 약칭하게 되면 그 정의된 용어는 정의 규정에서만 사용되고 그 이후 조문에서는 약칭이 계속 사용되기 때문에 용어 정의를 한 의미가 없어진다.
정의된 용어를 다시 약칭할 필요가 있을 때에는 용어 정의를 한 후 그 용어를 다시 약칭할 것이 아니라 처음부터 약칭하려는 용어 그 자체를 정의하여 사용하는 것이 타당하다.
현행 법령상 입법례를 보면 정의된 용어에 대해 입법기술상 부득이 다시 약칭해야 할 필요가 있는 경우에는 예외적으로 정의된 용어를 다시 약칭하는 경우도 있다.12) 부득이 정의된 용어를 다시 약칭하여 사용하는 경우에는 그 약칭은 용어를 정의한 후 최초로 그 용어가 나오는 조항에서 약칭하도록 한다.13)

바. 하위법령에서의 정의 규정

법률에서 용어 정의가 되어 있는 경우에는 그 용어 정의가 대통령령과 총리령·부령에도 당연히 그대로 적용되므로 법률에서 용어 정의가 된 동일한 용어에 대해 하위법령에서는 다시 용어 정의를 하지 않도록 한다. 법률에 나오는 용어 정의를 하위법령에서 다시 하는 경우에는 법률에 위임 없이 적용 범위를 정하는 취지가 될 수 있기 때문에 피하도록 한다. 하위법령에서 상위법령의 용어 정의를 그대로 사용한다는 규정을 둘 필요도 없다.
법률에서 사용되지 않은 용어를 하위법령에서 정의할 필요가 있는 경우가 있다. 이 때 하위법령에서 필요한 용어 정의를 한 후 보완적 규정으로 “그 밖에 이 영에서 사용하는 용어 정의에 관하여는 법률에서 사용된 용어 정의에 따른다.”라는 취지의 규정을 두는 입법례가 있다.14) 법률의 용어 정의가 하위법령에 당연히 적용되는 것이고, 그러한 규정을 두지 않은 다른 법령의 경우에는 법률의 정의 규정이 하위법령에는 적용되지 않는 것처럼 오해될 소지가 있으므로 그러한 규정은 두지 않도록 한다.

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