법령입안 심사기준 상세

*법령 입안·심사 기준 책자(2017.12.발간)의 내용을 2020.12. 일부 수정·추가하여 제공하고 있습니다.

8. 행정질서벌(과태료)

가. 행정형벌과의 차이

행정질서벌인 과태료는 행정법규 위반의 정도가 비교적 경미하여 간접적으로 행정 목적 달성에 장애를 줄 위험성이 있는 정도의 단순한 의무태만에 대해 과하는 일종의 금전벌이다.439) 행정형벌은 직접적으로 행정 목적이나 사회법익을 침해하는 경우에 과한다는 점에서 과태료와 차이가 있다. 과태료는 형벌이 아니므로 「형법」 총칙의 규정이 자동적으로 적용되지는 않는다. 또한 과태료를 부과받더라도 전과로 되지 않으며 다른 형벌과 누범관계가 생기지 않는다.

나. 「질서위반행위규제법」의 제정·시행

「질서위반행위규제법」의 시행(법률 제8725호, 2007. 12. 21. 제정, 2008. 6. 22. 시행)440) 전에는 과태료의 부과와 징수에 관한 일반법이 없어 개별법에 별도의 규정을 두지 않는 경우에 형사미성년이나 심신상실 규정이 적용되는지, 시효로 소멸되는지, 가산금을 부과할 수 있는지 등이 불분명하여 해석상 논란이 되어 왔다.
「질서위반행위규제법」에서는 과태료의 부과·불복·집행 절차와 귀책사유, 소멸시효, 과태료의 실효성 제고 수단(가산금, 중가산금) 등을 규정하여 과태료의 부과와 징수 절차를 명확히 하고 있다.

다. 처분 대상 위반행위

1) 일반 유형

행정 목적 달성에 지장이 적은 경미한 의무위반행위에 대해서는 지나친 형사처벌을 억제하여 다수 국민이 전과자가 되는 것을 막고, 동일하거나 유사한 의무위반행위에 대한 벌칙의 불균형을 해소하기 위해 행정 목적 달성에 지장이 적은 것으로 보이는 다음과 같은 유형의 의무위반에 대해서는 가능하면 과태료를 부과하도록 한다.

① (인허가 등) 특정 영업이나 행위에 필요한 행정청의 인⋅허가, 승인, 지정, 등록 등에 관한 의무 위반행위
② (신고) 특정 영업이나 행위를 하기 위해 법령에 따라 행정청에 문서로 제출해야 하는 의무를 위반하는 행위(영업 개시신고, 변경신고, 승계신고, 휴⋅폐업신고, 행위신고)
③ (보고) 법령의 적용을 받는 개인, 법인이나 행정기관의 위임이나 위탁을 받은 단체 등이 특정한 사항의 보고의무나 자료제출 의무를 불이행하는 행위(특정 사실의 발생을 행정청에 통지, 통보, 신고할 의무 불이행, 법령에 따른 보고나 자료제출 의무 불이행허가증⋅요금표 등 표지물의 게시 위반 등)
④ (행정상 명령) 행정청이 특정인에게 부과하는 일정한 법률상의 작위, 부작위 또는 수인(受忍) 의무 등을 불이행하는 행위(이행명령, 개선명령, 시정명령, 조치명령, 보완명령)
⑤ (조사) 행정목적을 달성하기 위해 행정기관의 직원이 그 감독을 받는 사업장, 공장, 창고 등에 출입하여 장부⋅서류를 조사하는 등을 기피하거나 방해하는 행위(조사의 방해⋅기피⋅회피, 자료제출⋅설명⋅보고 명령(요구) 불응, 출석이나 진술⋅답변 요구 불응)
⑥ (계획) 업무수행을 위해 자체적으로 계획, 대책, 규정, 기준 등을 수립⋅작성하고 이를 보고할 의무를 이행하지 않거나 수립한 계획 등을 이행하지 않는 행위
⑦ (유사명칭) 법률 상 특정 자격을 갖춘 자가 아님에도 해당 자격명칭을 사용하거나 법률에 따라 설립 또는 구성된 특정 기관의 명칭을 그 기관 외의 자가 사용하는 행위
⑧ (교육) 법률상 일정한 교육을 이수할 의무가 있는 사람이 불이행하거나 관리자 등이 교육대상자에 대해 교육을 시키지 않거나 교육 참가를 허용하지 않는 행위(보수교육, 연수교육, 안전교육, 위생교육)
⑨ (강제보험) 의무보험에 가입할 의무를 이행하지 않는 경우, 보험자가 보험계약의 체결을 거부하거나 보험사고 시 보험금 지급을 거절하는 행위
⑩ (게시) 법령에 따른 자격이 있음을 나타내는 증명서나 요금 등의 정보를 영업소, 사업장 등에 게시하지 않는 행위
⑪ (보존) 법령에 따라 기록⋅보존되어야 할 사항을 작성하지 않거나 보존하지 않는 행위와 장부를 비치하거나 열람에 제공하지 않는 행위
⑫ (통지) 특정 사실을 당사자 또는 이해관계인에게 통지, 통보, 설명할 의무를 위반하거나 일반인이 알 수 있도록 외부에 공지⋅공시할 의무를 위반하는 행위
⑬ (인력배치) 업무상 특정 인력을 배치하도록 규정하고 있음에도 해당 인력을 선임, 지정, 배치하지 않는 행위
⑭ (인증) 사용이나 판매를 위해 사전에 검정이나 인증을 받아야 할 의무를 이행하지 않는 행위로서 그 대상의 특성에 따라 형식승인, 검정, 형식검정, 형식등록 등 다양한 명칭으로 표현됨
⑮ (검사) 안전 등을 위해 정기적으로 또는 필요시 받아야 하는 검사나 점검을 받지 않는 행위
⑯ (표시) 상품이나 서비스 제공 수단에 법령에서 정한 특정사항을 표시하지 않거나 표시방법을 위반하는 행위
⑰ (토지출입) 행정청이나 사업시행자 등 권한 있는 자가 공사, 조사, 측량 등을 위하여 타인의 토지에 출입하는 것을 거부⋅방해 기피하는 행위나 공무원 등이 토지 출입 시에 지켜야 할 의무를 위반하는 행위
⑱ (기타) 준수사항 위반, 겸직금지 등

2) 과태료 처분 대상의 예외

위 유형에 속하더라도 다음 사항은 형사벌로 처벌하도록 한다.
① 단순한 행정질서 위반이라도 이와 관련성이 깊은 범죄를 예방하는 데에 필요한 사항
② 행정질서 위반이 결과적으로 위생과 안전의 확보를 크게 저해하는 사항
③ 정부 역점 시책에 관련되는 사항
④ 제도의 목적 자체를 침해하는 사항(신고영업의 경우 영업신고 등)
⑤ 그 밖에 제도의 목적 달성을 위해 반드시 형벌로 처벌해야 할 사항 등

라. 과태료 상한액

법률에서 과태료 상한액을 정할 때에는 동일 유형의 과태료 상한액 입법례, 위반행위의 내용(보호가치 등), 위반의 양태(부정한 방법 사용 여부 등), 해당 분야의 특성(영업의 종류 및 규모 등), 행위주체(대기업 등), 그 밖의 정책적 요소 등을 종합적으로 고려하여 적절한 상한액을 정하여야 한다.441)442)
과태료 상한액이 높고 과태료 대상 행위가 다양한 경우에는 단일한 과태료 상한액을 규정하는 것보다는 과태료 상한액을 세분화하는 방안을 고려할 필요가 있다.
더불어, 벌금을 과태료로 전환할 때에는 특별한 사정이 없으면 동일 금액으로 전환되도록 하여야 할 것이다.

마. 과태료의 부과⋅징수 절차

1) 종전의 규정 방식

「질서위반행위규제법」이 시행되기 전에는 개별 법률에 과태료에 관한 규정에 ⅰ) 과태료의 부과근거, ⅱ) 부과징수 절차의 위임, ⅲ) 불복절차 및 ⅳ) 강제징수 등 과태료의 부과⋅징수 절차를 두는 경우가 많았다.

2) 「질서위반행위규제법」 시행 이후 규정 방식

「질서위반행위규제법」 제5조에서는 과태료의 부과⋅징수, 재판 및 집행 등의 절차에 관한 다른 법률의 규정 중 이 법의 규정에 저촉되는 것은 이 법으로 정하는 바에 따르도록 하고 있으므로, 개별 법률에서 이러한 사항들을 두는 것은 불필요하게 되었고, 현행법에 규정되어 있는 이런 규정은 해석상 혼란을 줄 수 있으므로 삭제하도록 한다.
따라서 과태료 규정에서는 부과절차⋅징수에 관한 규정은 생략하고 부과요건과 부과권자 등에 관한 규정만 둔다. 이 경우 부과절차 등을 「질서위반행위규제법」에 따른다는 별도의 규정을 두지는 않는다. 법률의 과태료 규정이 이런 방식으로 정비되어 있지 않은 경우에도 시행령상의 종전 규정 방식은 먼저 정비하도록 한다.
입법 모델
[법률] 제○조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 300만원 이하의 과태료를 부과한다.
1. 제○조를 위반하여 신고를 하지 아니하거나 거짓으로 신고한 자
2. 제○조를 위반하여 ○○○○사임을 표시하거나 유사한 용어를 사용한 자
② 제1항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 ○○○○○장관이 부과⋅징수한다.

입법례 중 과태료의 부과기준을 규정할 만한 사항이 없는 경우에도 위 입법 모델 제2항과 같은 내용을 규정하여 하위법령 입안 시에 어려움을 겪는 경우가 종종 있다. 따라서 과태료의 부과 기준 등 대통령령으로 정할 사항이 있는 경우에만 제2항과 같은 내용을 규정한다.
입법 모델 제2항과 같은 규정을 두지 않는 경우에는 제1항에서 과태료 부과권자를 명시해야 할 것이다.443)또한 대통령령으로 정할 사항이 과태료의 부과기준만인 경우라면 입법 모델 중 제2항을 “제1항에 따른 과태료의 부과기준에 대해서는 대통령령으로 정한다”라고 규정할 수도 있다. 이 경우에도 제1항에서 과태료 부과권자를 명시해야 한다.
한편 법률에서 동일한 과태료 금액에 대해 다수의 과태료 부과 대상자를 규정하면서, 그에 따른 과태료 부과권자가 각각 다른 행정기관인 경우에 대다수의 입법례는 과태료 부과권자를 병렬적으로 열거하고 있으나,444) 위반행위별 과태료 부과권자를 적시한 입법례도 일부 있다. 후자의 경우 법률에서 규정한 것445)과 대통령령에서 규정한 것446)이 있다.
과태료 부과 요건인 의무의 내용을 규정한 개별 실체 규정에서 해당 의무와 관련된 행정업무를 수행할 수 있는 권한자를 확인하여 과태료 부과권자를 특정할 수 있다면 굳이 법률 또는 대통령령에서 위반행위별로 과태료 부과권자를 적시할 필요성은 적을 것이다.
반면에, 법률 문언 표현상 과태료 부과권자를 규정한 조문만으로는 각 위반행위별 과태료 부과권자가 누구인지를 명확히 파악하기가 어려운 경우에는 과태료 부과권자를 적시하도록 한다. 이 경우 대통령령에서 규정하는 것은 하위법령에서 행정권한 관계를 창설하여 규정하는 것으로 보일 수 있고, 자칫 법률상 입법취지와 다르게 하위법령에서 행정권한 관계를 특정하여 규정하는 결과를 초래할 수 있으므로 법률에서 규정하는 것이 바람직하다.
[입법례] 법률에서 과태료 부과권자를 구분해 규정한 사례
국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제144조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다. 1. 제44조의3제2항에 따른 허가를 받지 아니하고 공동구를 점용하거나 사용한 자 2. 정당한 사유 없이 제130조제1항에 따른 행위를 방해하거나 거부한 자 3. 제130조제2항부터 제4항까지의 규정에 따른 허가 또는 동의를 받지 아니하고 같은 조 제1항에 따른 행위를 한 자 4. 제137조제1항에 따른 검사를 거부⋅방해하거나 기피한 자 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다. 1. 제56조제4항 단서에 따른 신고를 하지 아니한 자 2. 제137조제1항에 따른 보고 또는 자료 제출을 하지 아니하거나, 거짓된 보고 또는 자료 제출을 한 자 ③ 제1항과 제2항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 자가 각각 부과⋅징수한다. 1. 제1항제2호⋅제4호 및 제2항제2호의 경우: 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다), 시⋅도지사, 시장 또는 군수 2. 제1항제1호⋅제3호 및 제2항제1호의 경우: 특별시장⋅광역시장⋅특별자치시장⋅특별자치도지사⋅시장 또는 군수

바. 과태료에 책임주의 원칙 도입

종래 판례447)는 과태료는 행정질서벌로 고의⋅과실을 요구하지 않았으나, 「질서위반행위규제법」의 시행에 따라 과태료 부과에도 고의⋅과실을 필요로 하는 책임주의 원칙이 적용된다.448)
개별법에서 고의⋅과실이 없는 경우에도 과태료를 부과할 수 있는 예외 규정을 두는 경우를 상정해 볼 수 있으나, 책임주의를 도입한 「질서위반행위규제법」의 입법취지와 종전에도 의무 위반에 정당한 사유가 있는 경우 과태료 부과를 제한한 판례와의 저촉 가능성 등을 고려할 때 무과실 과태료 규정의 입법은 신중을 기해야 한다.

사. 과태료 부과기준의 규정 방식

1) 일반기준

과태료의 구체적 부과기준은 시행령에 주로 규정한다. 이 경우 과태료 가중·감경과 관련된 내용을 별표 대신 본문에서 규정한 입법례449)도 있으나, 과태료 관련 가중·감경 기준이 복잡한 경우에는 과태료 가중·감경 사유의 일반기준과 개별기준을 별표에서 적고「질서위반행위규제법 시행령」 제2조의2에 따른 감액사유는 개별법령에서 중복하여 규정할 필요가 없다.
입법 모델
[별표 ○]
과태료의 부과기준(제○조제○항 관련)
1. 일반기준
가. 부과권자는 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제2호의 개별기준에 따른 과태료의 2분의 1 범위에서 그 금액을 줄여 부과할 수 있다. 다만, 과태료를 체납하고 있는 위반행위자에 대해서는 그렇지 않다.
1) 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우
2) 위반행위자가 법 위반상태를 시정하거나 해소하기 위하여 노력한 사실이 인정되는 경우
3) 그 밖에 위반행위의 정도, 위반행위의 동기와 그 결과 등을 고려하여 줄일 필요가 있다고 인정되는 경우
나. 부과권자는 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제2호의 개별기준에 따른 과태료의 2분의 1 범위에서 늘려 부과할 수 있다. 다만, 늘려 부과하는 경우에도 법 제□□조제△△항에 따른 과태료의 상한을 넘을 수 없다.
1) 위반의 내용·정도가 중대하여 소비자 등에게 미치는 피해가 크다고 인정되는 경우
2) 법 위반상태의 기간이 6개월 이상인 경우
3) 그 밖에 위반행위의 정도, 위반행위의 동기와 그 결과 등을 고려하여 늘릴 필요가 있다고 인정되는 경우
2. 개별기준
위반행위 근거 법조문 과태료
1. 법 제○조제·항을 위반하여 -----하는 경우
법 제□□조제△△항
3천만원
2. 사업자가 법 제○조제·항을 위반하여 ------하는 경우
법 제□□조제○○항
2천만원


2) 과태료 부과금액

대통령령에서 과태료 부과금액을 정할 때에는 법률에서 정한 과태료 상한액과 지나친 편차가 발생하지 않도록 하여야 한다.450)
또한, 법률에서 과태료 상한액을 복수로 구분 설정한 경우에는 법률적 판단을 존중하여 과태료 부과금액도 위반행위 간 순서를 유지할 필요가 있다.451)

아. 위반 횟수별 과태료 가중처분 규정 방식

위반 횟수별 과태료 가중처분 제도는 과태료를 받은 전력이 있음에도 불구하고 또다시 같은 위반행위를 한 자에 대해 그 위반 횟수에 따라 보다 무거운 제재를 가하려는 것으로, 종전 처분의 경고적 기능을 무시하고 같은 위반행위를 반복한 경우 보다 비난 가능성이 크다는 점을 근거로 한다.
위반 횟수별 과태료 가중처분 제도를 규정할 때에는 위반 횟수, 가중처분의 기준이 되는 기간과 가중처분이 적용되는 기간의 계산에 대해 명확히 규정하여 집행상 혼란이 없도록 해야 한다.
먼저, 위반 횟수는 3회 이상으로 규정하는 입법례가 많다. 다만, 가중 필요성이 높으면 위반 횟수를 줄일 수 있다.
다음으로, 가중처분의 기준이 되는 기간은 1년 또는 2년인 경우가 일반적이지만 반복 가능성이 높고, 가중 필요성이 높으면 3년 이상452)으로 설정할 수도 있는데, 비례의 원칙 등을 고려하여 지나치게 장기가 되지 않도록 주의한다.
마지막으로, 가중처분의 적용 대상이 되는 위반행위는 과태료 부과처분 후에 행해진 위반행위만 해당한다는 것이 판례453)및 해석례454)의 확립된 견해이므로 가중처분의 적용 대상과 관련해서는 ‘과태료 부과처분 후 다시 같은 위반행위를 한 것’에 한정함을 명확히 하도록 한다.
가중처분이 적용되는 기간 계산에서 만료점을 설정할 때에 ① 위반행위일로 하는 경우, ② 적발일로 하는 경우, ③ 행정처분일로 하는 경우를 상정할 수 있으나, 행정처분일은 행정청의 자의적인 집행에 따라 가중처분 여부가 결정되는 문제가 있고, 위반행위일은 객관적인 기준이 될 수 있지만 그 위반행위에 대한 적발이 장기간 경과하여 이루어진 경우에도 가중처분을 해야 하는 불합리한 점이 있으므로, 적발일로 하는 것이 적절하다.
별도의 규정이 없다면 가중처분의 적용 차수를 계산할 때 가중처분 적용 기간에 부과된 처분의 차수를 기준으로 해야 하므로 이를 명확히 하기 위해 ‘가중된 부과처분을 하는 경우 가중처분의 적용 차수는 그 위반행위 전 부과처분 차수의 다음 차수로 한다’라고 규정한다.455)
입법 모델
가. 위반행위의 횟수에 따른 과태료의 가중된 부과기준은 최근 ○년간 같은 위반행위로 과태료 부과처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기간의 계산은 위반행위에 대하여 과태료 부과처분을 받은 날과 그 처분 후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 한다.
나. 가목에 따라 가중된 부과처분을 하는 경우 가중처분의 적용 차수는 그 위반행위 전 부과처분 차수(가목에 따른 기간 내에 과태료 부과처분이 둘 이상 있었던 경우에는 높은 차수를 말한다)456)의 다음 차수로 한다.

핵심 키워드 최종 편집자 김기준 님

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