법령입안 심사기준 상세

※ 2017년 발간된 법령입안심사기준을 제공합니다.

8. 인허가 등의 의제

가. 인허가 의제의 의의

주된 인허가를 받으면 다른 법률에 따른 관련 인허가 등을 함께 받은 것으로 간주하는 것을 ‘인허가 의제’라 한다. 각종 개발사업을 시행하는 경우 농지전용허가, 산지전용허가, 도로점용허가 등 여러 법률에 규정된 인허가를 받아야 하는 번거로움이 있는데, 대규모사업의 경우에는 이러한 인허가를 받는 데에 소요되는 시간과 비용이 커서 사업의 신속한 시행에 부담이 되는 경우가 많다. 그래서 여러 법률에 규정된 인허가를 받는 데에 소요되는 시간과 비용을 줄이기 위해 인허가 의제 제도가 도입되었다.60)
현재는 개발사업에 관한 법률은 물론 개발사업과 별로 관련이 없는 법률에도 인허가 의제 제도가 많이 도입되어 있다.

나. 인허가 의제의 규정 방식

1) 인허가 의제의 조 제목

인허가 의제의 조 제목은 “다른 법률에 따른 인·허가 등의 의제” 또는 “인·허가 등의 의제”로 한다. 일부 법률61)에서 인허가 의제 규정의 조 제목을 “다른 법률과의 관계”로 하는 경우가 있으나, “다른 법률과의 관계”는 다른 법령의 적용 및 적용 제외에 관한 사항을 설명하는 경우를 의미하므로, 이를 인허가 의제 규정의 조 제목으로 하는 것은 적절하지 않다.

2) 법률에 인허가 의제 대상 명시

인허가 의제는 개별 법률에 규정되어 있는 여러 인허가의 절차와 권한에 관한 특례를 규정하는 것이므로 반드시 법률에 근거를 두어야 한다. 의제 대상 인허가를 대통령령으로 정하도록 하는 것은 피해야 한다.62)
인허가 의제 제도를 도입할 때에는 어떠한 경우에 어떠한 인허가가 의제되는지를 명백히 해야 하기 때문에 법률에 의제 대상 인허가를 관련 근거 조항과 함께 일일이 열거해야 한다. “○○○에 따른 허가, 인가, 승인 등”이라고 포괄적으로 규정하고 있는 사례가 있으나 이러한 규정 방식은 바람직하지 않다.
[입법례]
지역개발 및 지원에 관한 법률
제24조(인가·허가 등의 의제) ① 제23조에 따라 지정권자가 실시계획에 대한 승인 또는 변경승인을 하거나 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 실시계획을 작성할 때 해당 실시계 획에 대하여 별표에 따른 허가·승인·심사·인가·신고·면허·등록·협의·지정·해제 또는 처분 등(이하 “인·허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대해서는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제23조제3항에 따라 실시계획을 고시 하였을 때에는 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시나 공고를 한 것으로 본다. ② ∼ ⑥ (생 략) [별표] 실시계획 승인 관련 인·허가등의 의제(제24조제1항 관련) 1. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설에 대한 설치허가 및 변경허가·신고 2. 「건축법」 제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고, 같은 법 제16조에 따른 허가·신고사항의 변경, 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 허가·신고, 같은 법 제29조에 따른 건축 협의 3. 「골재채취법」 제22조에 따른 골재채취의 허가 4. ∼ 47. (생 략) 48. 「해양심층수의 개발 및 관리에 관한 법률」 제16조에 따른 실시계획의 인가, 같은 법 제27조에 따른 먹는해양심층수의 제조업 허가 또는 신고

3) 협의 시 의제 효력 발생 규정

인허가가 의제되는 경우에도 해당 인허가의 실체적 요건에 해당하지 않으면 인허가가 의제되어서는 안 되므로, 의제 대상 인허가의 실체적 요건을 갖추었는지를 검토하기 위한 제도적 장치로서 협의 제도를 두도록 한다.
이 경우 현실적으로 당연히 협의가 전제 요건이라 하더라도 의제 규정과 협의 규정 간의 관계를 명확하게 해주지 않는다면, 일반국민의 입장에서는 협의와 관련 없이 당연히 의제 되는 것으로 판단할 여지가 있다. 따라서 협의를 거친 인허가만이 인허가를 받은 것으로 의제된다는 것을 명시해 주는 것이 필요하다.
또, 주된 인허가가 변경되는 경우에 의제되는 인허가도 의제되어 변경되는지가 해석상 논란이 될 수 있으므로 이에 대해서도 분명히 규정해야 한다.
[입법례]
도로법
제29조(다른 법률에 따른 인·허가등의 의제) ① 도로관리청이 제25조에 따라 도로구역을 결정 하거나 변경하면 다음 각 호의 인·허가등에 관하여 제2항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항은 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 도로구역의 결정·변경을 고시하면 해당 인·허가등을 고시하거나 공고한 것으로 본다. 1. ∼ 18. (생 략) ② 도로관리청은 제25조에 따라 도로구역을 결정하거나 변경하는 경우 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 요청받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 그 기간 이내에 관계 행정기관의 장이 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. ③ ~ ⑤ (생 략)

다. 그 밖의 인허가 의제 관련 규정

1) 주된 인허가 시 통보 의무

주된 인허가가 있는 경우에 의제되는 인허가의 효력도 발생하므로, 의제되는 인허가 소관 행정기관에서는 이러한 사실을 확인하고 관리할 필요성이 있게 된다. 이를 위해 인허가 의제 규정에서 주된 인허가 등이 있는 경우 지체 없이 의제되는 인허가 소관 행정기관의 장에게 그 내용을 통보하는 규정을 두는 것이 바람직하다.63)
[입법례]
관광진흥법
제16조(사업계획 승인 시의 인·허가 의제 등) ① 제15조제1항 및 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 때에는 다음 각 호의 허가 또는 해제를 받거나 신고를 한 것으로 본다. 1. ∼ 9. (생 략) ② 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 사업계획을 승인하려면 미리 소관 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 그 사업계획을 승인한 때에는 지체 없이 소관 행정기관의 장에게 그 내용을 통보하여야 한다. ③ ∼ ⑨ (생 략)
이와 같이 의제되는 인허가 소관 행정기관에 대한 통보는 주된 인허가 시 수반되어야 하는 절차이고, 그 통보 의무는 주된 인허가 소관 행정기관에 부여하는 의무이므로, 원칙적으로 주된 인허가를 규율하는 법률의 인허가 의제 규정에 두는 것이 타당할 것이고, 다른 법률에서 의제되는 경우가 많은 인허가의 경우에는 예외적으로 의제되는 인허가 법률에 관련 통보 규정을 두기도 한다.
[입법례] 의제되는 인허가 근거 법률에 통보 규정을 둔 사례64)
산지관리법
제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다.


2) 의제되는 인허가의 절차에 관한 규정

인허가 의제와 관련해서 주된 인허가를 할 때에 의제되는 인허가의 절차적 요건을 거쳐야 하는지에 대해서는 판례나 해석례가 일관되게 확립되어 있지 않아 논란이 되고 있다.65) 인허가 절차 중 이해관계인의 권익 보호 또는 전문가의 의견 청취 등을 위해 이해관계인 의견 청취나 위원회의 심의 등을 거치도록 한 경우가 있다. 이러한 절차는 해당 인허가의 객관성 확보를 위한 절차이므로 인허가가 의제되는 경우에도 거치도록 하는 것이 필요한 경우가 있다. 이처럼 인허가가 의제될 때에도 필수적으로 요구되는 절차는 별도의 명문 규정을 두어 반드시 거치도록 규정하는 것이 바람직하다.
이 경우 인허가 의제 규정에 반드시 거쳐야 할 절차를 명시하는 입법례와 의제되는 인허 가의 근거 법률에서 의제되더라도 반드시 거쳐야 하는 절차를 규정하는 입법례가 있다.66)
[입법례] 인허가 의제 규정에 반드시 거쳐야 할 절차를 명시한 사례
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
제148조(인·허가 등의 의제) ① 개발사업을 시행하려는 자가 제147조에 따른 개발사업의 시행 승인을 받거나 의견을 들은 경우에는 다음 각 호의 허가·인가·지정·승인·협의·신고 등 (이하 “허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 제147조제12항에 따른 개발사업의 시행승인 고시가 있으면 관계 법률에 따른 허가등의 고시·공고 등이 있는 것으로 본다. 1. ∼ 36. (생 략) ② 도지사가 제147조에 따라 개발사업의 시행승인을 하거나 의견을 제시하려는 경우 그 사업 계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있으면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ③ (생 략) ④ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의내용에 각종 위원회의 심의를 필요로 하는 사항이 포함된 경우에는 해당 위원회의 심의를 거친 후 그 결과에 따라 협의를 하여야 한다. ⑤ (생 략)

[입법례] 의제되는 인허가 근거 법률에서 반드시 거쳐야 하는 절차를 직접 규정한 사례67)
국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제9조(다른 법률에 따른 도시·군관리계획의 변경 제한) 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의장은 다른 법률에서 이 법에 따른 도시·군관리계획의 결정을 의제(擬制)하는 내용이 포함되어 있는 계획을 허가·인가·승인 또는 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회 또는 제113조에 따른 지방도시계획위원회(이하 “지방도시계획위원회”라 한다)의 심의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 제8조제2항 또는 제3항에 따라 국토교통부장관과 협의하거나 국토교통부장관 또는 시·도지사의 승인을 받은 경우 2. 다른 법률에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받은 경우 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우

또한, 다수의 이해에 관계되는 인허가에 대해 이해관계인의 권익을 보호하기 위해 개별 법률에서 엄격한 절차를 거치도록 한 경우라면 인허가 의제 대상에 포함시키는 것은 신중을 기해야 할 것이다.

3) 인허가 의제 후 사후 관리 규정

주된 인허가에 따라 인허가가 의제되는 경우 의제된 인허가의 사후 관리를 어느 법에 따라 누가 해야 되는지가 문제된다. 같은 취지로 의제되는 인허가의 근거 법률에 규정된 이행보증금, 부담금, 조성비 등을 부담해야 하는지도 논란이 된다.68)
현실적으로 주된 인허가의 소관 행정청은 의제되는 인허가에 관한 전문성이 없고, 근거 자료나 공부(公簿)도 가지고 있지 않으므로 관리가 어려운 문제점이 있다. 의제되는 인허가 담당 행정청에서도 인허가가 의제되는 경우는 관심을 가지지 않고 방치할 가능성이 있다. 따라서 인허가가 의제된 이후의 사후 관리에 있어서도 권한과 절차를 명백히 하여 행정상의 혼란을 방지하는 것이 필요하다.
이 경우 개별 법률에서 인허가가 의제된 경우에 관한 규정을 두는 입법례와 인허가 의제 규정에서 사후 관리에 관한 권한자를 명시하는 입법례가 있다.
[입법례] 개별 법률에서 비용 부담에 관한 내용을 규정한 사례68)
산지관리법
제19조(대체산림자원조성비) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 산지전용과 산지일시 사용에 따른 대체산림자원 조성에 드는 비용을 미리 내야 한다. 1. 제14조에 따라 산지전용허가를 받으려는 자 2. 제15조의2제1항에 따라 산지일시사용허가를 받으려는 자(「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업을 하려는 자는 제외한다) 3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 자 ② ∼ ⑪ (생 략)

[입법례] 인허가 의제 규정에서 사후 관리에 관하여 규정한 사례
주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법
제29조(인·허가등의 의제) ① 제11조의 규정에 의한 사업 시행승인이 있은 때에는 다음 각 호의 허가·인가·지정·승인·협의·신고·해제·결정·동의 등(이하 “인·허가등”이라 한다) 중 제2항에 따라 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정, 같은 법 제51조에 따른 지구단위계획구역의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 2. 「도시개발법」 제3조의 규정에 의한 도시개발구역의 지정 및 국토교통부장관의 승인, 같은 법 제4조의 규정에 의한 도시개발사업계획의 수립, 같은 법 제11조의 규정에 의한 시행자 지정, 같은 법 제17조의 규정에 의한 실시계획의 인가 3. 「택지개발촉진법」 제3조의 규정에 의한 택지개발지구 지정, 같은 법 제8조의 규정에 의한 택지개발계획의 승인 4. ∼ 29. (생 략) ② ∼ ④ (생 략) ⑤ 제11조의 규정에 의한 사업은 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 제1항제2호 내지 제6호의 규정에 의한 각각의 법률이 정하는 절차에 따라 시행한다.

댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률
제9조(다른 법률에 따른 인·허가등의 의제) ① 국토교통부장관이나 시·도지사가 제7조제1항, 제2항 및 제5항에 따라 기본계획을 수립·변경하거나 승인한 때에는 같은 조 제1항제12호의 지역은 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」 제9조제1항에 따라 개발촉진지구로 지정된 것으로 보며, 제7조제4항에 따라 기본계획이 고시된 때에는 개발촉진지구 지정이 고시된 것으로 본다. 이 경우 개발촉진지구에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」에서 정하는 바에 따른다. ②·③ (생 략)

또한, 의제되는 인허가가 주된 인허가보다 강한 법적 효과가 있는 경우69)라면 이를 주된 인허가에 따라 의제되는 인허가에 포함시키는 것은 신중을 기해야 할 것이다.

4) 실무협의회 구성, 협의 간주 등 도입

인허가 의제 제도를 도입하는 것은 신속한 인허가를 목표로 하는 것이나 의제되는 인허가에 관한 협의가 지연됨에 따라 주된 인허가도 지연되는 경우가 많았다. 이러한 협의 과정의 지연을 방지하기 위해 서류 일괄제출, 실무협의회 구성, 조건부 인허가 의제, 협의 간주 등을 규정한 경우도 있다.
[입법례] 서류 일괄제출을 규정한 사례
관광진흥법
제58조(인·허가 등의 의제) ① 제54조제1항에 따라 조성계획의 승인 또는 변경승인을 받거나 같은 조 제5항에 따라 특별자치도지사가 관계 행정기관의 장과 협의하여 조성계획을 수립한 때에는 다음 각 호의 인·허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다. 1. ~ 22. (생 략) ② 제1항에 따른 인·허가 등의 의제를 받고자 하는 자는 조성계획의 승인 또는 변경승인 신청을 하는 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 제출하여야 한다. ③ (생 략) 69)

[입법례] 실무협의회를 규정한 사례
도시개발법
제19조(관련 인·허가등의 의제) ① 제17조에 따라 실시계획을 작성하거나 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 다음 각 호의 허가·승인·심사·인가·신고·면허·등록·협의·지정·해제 또는 처분 등(이하 “인·허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제18조제1항에 따라 실시계획을 고시한 경우에는 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시나 공고를 한 것으로 본다. 1. ~ 31. (생 략) ②·③ (생 략) ④ 지정권자는 제3항에 따른 협의 과정에서 관계 행정기관 간에 이견이 있는 경우에 이를 조정하거나 협의를 신속하게 진행하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관과 협의회를 구성하여 운영할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의장은 소속 공무원을 이 협의회에 참석하게 하여야 한다. ⑤ ~ ⑦ (생 략)

[입법례] 조건부 인허가 의제를 규정한 사례
고도 보존 및 육성에 관한 특별법
제12조(인·허가 등의 의제) ① 제15조에 따른 사업시행자가 시행계획의 승인을 받거나 제11조 제1항부터 제4항까지에 따른 허가를 받은 경우에는 다음 각 호의 허가·인가·승인·협의·신고·해제·동의·결정 등(이하 “허가등”이라 한다)에 관하여 제2항에 따라 문화재청장, 특별 자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 관계 행정기관의 장과 미리 협의한 사항에 대하여는 그 허가등을 받은 것으로 본다. 1. ~ 26. (생 략) ②·③ (생 략) ④ 제2항 및 제3항에 불구하고 공익상 긴급한 필요가 있고, 제1항 각 호의 사항 중 사업시행을 위한 중요한 사항에 대한 협의(사실상의 협의를 포함한다)가 있은 경우에는 필요한 모든 사항에 대한 협의가 끝나지 아니하더라도 그 필요한 협의가 완료될 것을 조건으로 제11조제1항부터 제4항까지에 따른 허가를 할 수 있다.

[입법례] 협의 간주 규정을 둔 사례
경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법
제11조(인가·허가 등의 의제) ① 개발사업시행자가 제9조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우에는 다음 각 호의 허가·인가·지정·승인·협의 및 신고 등(이하 “허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 제10조에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계법률에 따른 허가등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다. 1. ~ 39. (생 략) ② 시·도지사는 제9조에 따라 실시계획을 승인하거나 변경승인하는 경우 그 실시계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 협의를 요청받은 행정기관의 장은 대통령령으로 정하는 기간 내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. ③ ~ ⑤ (생 략)

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