법령입안 심사기준 상세

※ 2017년 발간된 법령입안심사기준을 제공합니다.

23. 특수법인

가. 개관

법인 중에서 국가정책상 필요나 공공의 이익을 달성하기 위해 「민법」 또는 「상법」 외의 특별법에 따라 설립되는 법인을 가장 넓은 의미에서의 ‘특수법인’이라 부르고 있다. 현행법상 특수법인은 “「민법」과 「상법」 외의 법령에 따라 설립된 법인”(「비송사건절차법」 제67조제1항), “「민법」, 「상법」, 그 밖의 특별법에 따라 설립된 법인”(「박물관 및 미술관 진흥법」제3조제1항제3호) 등으로 규정되고 있다. 법인등기에 관하여 규정한 대법원규칙인 「민법법인 및 특수법인 등기규칙」에서도 “「민법」 및 「상법」 외의 법령에 따라 설립된 법인”을 특수 법인으로 규정하고 있다(제1조).
이와 같이 특수법인의 개념은 매우 다양하게 정의되고 있는데, 공법상 특별히 다룰 필요가 있는 특수법인은 국가의 행정작용 수행 체계의 일부로 평가될 수 있는 법인으로서 법률에 따라 직접 설립되거나, 특별법에 따른 특별한 설립행위가 필요한 좁은 의미의 특수법인에 한정된다. 법률상 특수법인의 명칭은 ‘공사’, ‘공단’, ‘연구원’, ‘협회’, ‘공제회’ 등으로 다양하게 규정되고 있다. 특수법인의 대체적인 특징으로는 ⅰ) 「민법」과 「상법」의 규정만으로는 설립하려는 법인의 형태나 기능, 그에 대한 감독 등에 관한 입법 목적을 충분히 달성할 수 없어 「민법」이나 「상법」이 아닌 다른 특별법에 따라 설립된다는 점, ⅱ) 국가에 의하여 설립되는 관계로 국가의 재정적 지원과 함께 국가의 감독을 받는다는 점, ⅲ) 설립 목적을 달성하기 위해 공적 사무의 수행과 함께 제한된 범위에서 공권력을 행사하고 법인의 존속이 국가에 의하여 결정된다는 점 등을 들 수 있다.
공사나 공단의 예를 통해 특수법인과 관련하여 법령에 규정할 사항을 살펴보면, 공사·공단의 설립을 규정한 목적 규정, 법인격, 사무소, 자본금(공사에 한함), 정관 및 설립등기, 유사명칭 사용금지, 이사회, 임원의 수, 임원의 임면과 결격사유, 사장 또는 이사장의 대표권 제한과 대리인 선임, 비밀누설 금지, 사업 또는 업무의 범위, 사업계획, 손익금의 처리, 사채 발행과 자금 차입, 보조금 등 국가의 재정 지원, 정부의 지도·감독에 관한 규정 등 해당 공사·공단의 업무 집행과 재정에 관한 규정이 주요 내용을 이루고 있다.
「공공기관의 운영에 관한 법률」에서는 공기업·준정부기관의 정관, 이사회와 임원 등에 관한 일반적 규정이 있으므로 앞에 열거된 사항 중 개별법에서 특별히 달리 규정할 내용이 아니면 개별법에서 별도의 규정을 둘 필요가 없다. 다만, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조제2항에서는 “공공기관에 대하여 다른 법률에 이 법과 다른 규정이 있을 경우 이 법에서 그 법률을 따르도록 한 때를 제외하고는 이 법을 우선하여 적용한다.”고 규정하고 있으므로, 「공공기관의 운영에 관한 법률」과 달리 정하려면 「공공기관의 운영에 관한 법률」이 개별법에서 달리 정할 수 있도록 허용하고 있는지 확인할 필요가 있다. 또한 「공공기관의운영에 관한 법률」에서는 공기업이나 준정부기관 위주로 규율하고 있는 반면, 기타공공기관에 대해서는 지정에 관한 사항 외에는 별다른 규정이 없으므로, 개별법에 따른 공사·공단이 기타공공기관에 해당하는 경우에는 해당 법률에서 별도의 규정을 둘 필요가 있다.
공사와 공단의 차이점은 주로 법인격의 성격과 업무에서 나타난다. 공사는 통상 자본금이 있는 「상법」상의 주식회사 형태로 설립되며, 설립법에 특별한 규정이 없는 사항에 관해서는 「상법」 중 주식회사에 관한 규정을 준용하는 규정을 두고, 공사의 업무는 상품 생산과 용역제공 등의 기업활동이 중심을 이룬다. 이에 반하여, 공단에는 자본금이 없고 재단법인의 성격을 띠기 때문에 「민법」상 재단법인에 관한 규정을 준용하는 경우가 많으며, 공단은 법률에 따라 직접 부여된 정부업무를 수행하거나 법령에 따라 공적 업무를 위탁받아 수행한다.

나. 특수법인의 설립

1) 법인의 설립에 관한 규정

「민법」 제31조에서는 “법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다.”고 규정하고 있으므로, 법인을 성립시키기 위해서는 법률상 근거가 필요하다. 이 경우 ⅰ) 법률로 직접 법인을 설립하는 방식과 ⅱ) 법률에 설립 근거 규정만 두고 설립 자체는 자유의사에 맡기는 방식의 두 가지 방식이 있다.295)

가) 법률로 직접 법인을 설립하는 방식

법률로 직접 법인을 설립하는 전형적인 예는 보통 특수법인이라고 부르는 각종 법인의 설립 법에서 찾아볼 수 있다. 이 경우에도 두 가지 다른 방식을 찾아 볼 수 있다. ⅰ) 법인 설립 자체를 위해 법률을 만드는 경우와 ⅱ) 특정 정책 분야의 법률을 만들면서 그 가운데 관련된 법인을 설립하는 경우가 있는데 규정 방식은 조금 다르지만, 효과는 동일하다. 첫 번째 유형의 경우에는 법률의 목적 규정과 법인 설립 규정이 중복되므로 목적 규정에서 법인 설립을 아울러 규정하는 방식을 사용하고, 두 번째 유형의 경우에는 법인 설립 규정을 따로 두게 된다.
[입법례] 목적에 법인 설립에 관한 내용을 규정한 사례
한국농수산식품유통공사법
제1조(목적) 이 법은 한국농수산식품유통공사를 설립하여 농산물·임산물·축산물 및 수산물의 가격안정 및 유통개선사업을 통하여 농산물·임산물·축산물 및 수산물의 수급(需給)을 안정시키고, 식품산업을 육성하여 농어업인의 소득 증진과 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지함 을 목적으로 한다.

[입법례] 법인 설립 규정을 따로 두는 경우
보호관찰 등에 관한 법률
제71조(한국법무보호복지공단의 설립) 갱생보호사업을 효율적으로 추진하기 위하여 한국법무보호복지공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립한다.

두 번째 유형은 해당 법인에 행정업무 수행의 한 축을 맡겨야 할 정도의 비중과 공공성을 가지고 있다고 판단되는 경우에 사용된다. 즉 법인을 반드시 만들어 일정 사업(업무)을 수행하게 해야 할 상황인 것이다. 따라서 이런 법인에 대해서는 보조금 등 지원 규정과 함께 매우 엄격한 감독 규정을 두고 있는 것이 일반적이다.

나) 법률에 설립 근거 규정만 두고 설립 자체는 자유의사에 맡기는 방식

이런 방식은 사회복지법인과 같이 특정 분야의 법인을 설립하거나 동업자 자조조직(自助組織)을 결성하는 경우에 주로 사용된다. 기본적으로 설립 근거는 법률에 규정하되, 실제 설립 자체는 자유로운 의사에 따라 법인별로 법률행위를 통해 설립하게 하는 것이다.296)
[입법례] 특정 분야의 비영리법인 설립을 법률로 규정한 사례297)
사회복지사업법
제16조(법인의 설립허가) ① 사회복지법인(이하 이 장에서 “법인”이라 한다)을 설립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따라 허가를 받은 자는 법인의 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 하여야 한다.

[입법례] 동업자 자조조직의 설립근거를 법률에 규정한 사례298)
식품위생법
제59조(설립) ① 영업자는 영업의 발전과 국민보건 향상을 위하여 대통령령으로 정하는 영업 또는 식품의 종류별로 동업자조합(이하 “조합”이라 한다)을 설립할 수 있다. ② 조합은 법인으로 한다. ③ 조합을 설립하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 조합원 자격이 있는 자 10분의 1(20명을 초과하면 20명으로 한다) 이상의 발기인이 정관을 작성하여 식품의약품안전처장의 설립인가를 받아야 한다. ④·⑤ (생 략)

2) 법인격의 부여

공사·공단 또는 그 밖의 특수법인은 국가 또는 지방자치단체의 기관이 아닌 별도의 법인으로 설립된다. 「민법」 제31조에서 “법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다”고 규정하고 있으므로 공사·공단을 설립하는 법률에서 해당 공사·공단에 법인격을 부여한다는 규정을 두어야 한다.
[입법례]
한국도로공사법
제2조(법인격) 한국도로공사(이하 “공사”라 한다)는 법인으로 한다.
「민법」에서 비영리법인은 사단법인과 재단법인의 두 가지 종류가 있다. 사단법인은 그 실체가 법인격을 갖는 구성원들의 모임이고, 재단법인은 일정한 목적을 위해 모인 재산이 실체가 된다. 특히 사람과 일정한 목적을 위해 모인 재산이 합쳐서 특별한 실체가 되는 경우도 있는데,299) 우리 법인 법제에서는 이를 특별히 구별하지 않고 사단 성격이나 재산 성격의 어느 하나로 분류한다. 이렇게 구분하는 기본적인 이유는 법인의 실체가 재산이냐 아니면 자유로운 의사의 주체인 사람의 모임이냐에 따라 의사결정의 방식이 다르기 때문이다. 즉, 사람의 모임인 경우에는 이들이 모여 의사를 결정할 수 있기 때문에 의사결정기관으로 사원총회와 같은 것을 두어야 하지만, 재산의 모임인 경우에는 의사결정을 재산이 출연된 목적에서 직접 유래하는 것으로 보아야 하기 때문이다.
입법례에서는 단지 법인으로 한다고만 규정한 다음 준용 법률을 규정하는 부분에서 이를 밝히고 있다. 그리고 이런 구분에 따라 명칭을 붙이는 데에 차이를 두고 있다. 재단 성격이면 ‘공단’으로 명명하고, 사단 성격이면 상황에 따라 ‘협회’, ‘법인’ 등 여러 가지 표현을 쓴다. ‘공사’는 영리적 요소가 가미된 것으로 기본적으로 회사의 성격을 가지는 것에 사용한다.
[입법례] 재단의 성격을 갖는 법인을 규정한 사례
국립공원관리공단법
제1조(목적) 이 법은 국립공원관리공단을 설립하여 국립공원 등의 자연생태계, 자연·문화경관 및 지형·지질자원을 체계적으로 보전·관리함으로써 국립공원 등의 지속가능한 이용을 도모하고 국민이 쾌적한 자연환경에서 건강하고 여유 있는 생활을 할 수 있도록 함을 목적으로 한다. 제2조(법인격) 국립공원관리공단(이하 “공단”이라 한다)은 법인으로 한다. 제25조(민법의 준용) 공단에 관하여 이 법과 「자연공원법」 및 「공공기관의 운영에 관한 법률」에서 규정한 사항을 제외하고는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다.

[입법례] 사단의 성격을 갖는 법인을 규정한 사례
경비업법
제22조(경비협회) ① 경비업자는 경비업무의 건전한 발전과 경비원의 자질향상 및 교육훈련 등을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 경비협회를 설립할 수 있다. ② 경비협회는 법인으로 한다. ③ 경비협회의 업무는 다음과 같다. 1. ∼ 5. (생 략) ④ 경비협회에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 민법 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다.

그 밖에 법률에서 규정하는 법인에 사단 성격의 법인도 있을 수 있고, 재단 성격의 법인도 있을 수 있는 경우에는 단순하게 「민법」을 준용하도록 규정한다.
[입법례] 사단법인의 성격을 가지는 것도 있고, 재단법인의 성격을 가지는 것도 있는 경우
사회복지사업법
제16조(법인의 설립허가) ① 사회복지법인(이하 이 장에서 “법인”이라 한다)을 설립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따라 허가를 받은 자는 법인의 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 하여야 한다. 제32조(다른 법률의 준용) 법인에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 「민법」과 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」을 준용한다.300)


3) 등기사항 규정 방식

특수법인이 법률에 따라 직접 법인격을 부여받았다 하더라도 법인으로서 경제활동을 하려면 그 법인의 존재를 사회 구성원에게 공시하는 행위로서의 등기 절차를 거쳐야 한다. 특수법인은 설립등기를 한 날에 법인으로 성립되어 경제활동을 할 수 있게 된다.
특수법인이 경제 주체로서 활동하려면 설립등기 및 변경등기, 그 밖의 등기를 할 필요가 있는데, 이에 관하여 설립법에 어느 범위까지 이를 규정해야 하는지 문제가 된다.
특수법인을 설립하는 현행 입법례 중에는 설립등기사항만을 직접 법률에서 정하고 그 밖의 등기에 관해서는 「민법」 또는 「상법」을 준용하도록 한 경우, 설립등기·이전등기·변경등기 및 그 밖의 등기에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임한 경우 등 다양한 입법 형 식이 있다. 해당 법률에서 달리 정해야 할 특별한 필요가 없으면 법인의 설립등기에 관한 필요최소한의 사항만을 정하고 그 밖의 등기에 관한 사항은 특수법인의 성격에 따라 「민법」 또는 「상법」에 따르도록 한다.
[입법례] 등기와 관련된 세부 사항을 대통령령에 위임한 사례
대한무역투자진흥공사법
제5조(등기) ① 공사는 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다. ② 제1항에 따른 공사의 설립등기와 지사 또는 사무소의 설치등기, 이전등기, 변경등기, 그 밖에 공사의 등기에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 공사는 등기가 필요한 사항에 관하여는 그 등기를 한 후가 아니면 제3자에게 대항하지 못한다.

공사의 경우에는 「민법」을 준용하는 것이 적절하지 않으므로 이전등기·변경등기, 그 밖의 등기에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하거나 「상법」 중 주식회사에 관한 규정을 준용하도록 한다. 대통령령에 위임할 것인지 「상법」 중 주식회사에 관한 규정을 준용하도록 할 것인지는 그 공사의 등기에 「상법」에 대한 특례를 정할 필요성 유무에 따라 판단한다. 대부분의 공사 설립법에서는 등기에 관하여 대통령령에 위임하는 방식을 택하고 있다. 등기에 관하여 「상법」 중 주식회사에 관한 규정을 준용하도록 하는 규정을 따로 두는 경우 공사 설립법의 마지막 부분에 규정하는 “다른 법률과의 관계” 규정의 조문과 내용이 다소 중복되는 문제가 있기는 하나 명확히 한다는 의미가 있다.
그런데 공단 설립법에서는 대체로 변경등기 등을 대통령령에 위임하거나, 설립등기에 관한 사항만을 규정하고 변경등기 등은 다른 법률과의 관계 규정에서 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용하도록 하고 있다. 그러나 이 경우에도 등기에 관한 사항은 일반적 규정과는 별도로 변경등기 등에 관하여 「민법」의 재단법인에 관한 규정을 준용한다는 규정은 등기에 관한 규정에서 명시하는 것이 바람직하다.
[입법례] 공단 등의 설립등기 외의 사항에 대해 「민법」을 준용한 사례
산업발전법
제32조(한국생산성본부) ①·② (생 략) ③ 한국생산성본부는 그 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다. ④ ∼ ⑦ (생 략) ⑧ 한국생산성본부에 관하여 이 법과 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 규정된 것을 제외하고는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다.

【입법 모델】
【공사의 경우】 제○○조(등기) ① 공사는 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다. ② 제1항에 따른 공사의 설립등기와 지사 또는 사무소의 설치등기, 이전등기, 변경등기, 그 밖의 공사의 등기에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 공사는 등기를 필요로 하는 사항에 관하여는 그 등기 후가 아니면 제3자에 대항하지 못한 다.(※공사의 경우 「상법」을 준용한다는 규정이 없는 때에 필요함) 【공단의 경우】 제○○조(등기) ① 공단은 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다. ② 공단의 등기에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다.


4) 법인의 정관 기재 사항

「민법」 제34조에서 “법인은 법률의 규정에 좇아 정관으로 정한 목적의 범위 내에서 권리와 의무의 주체가 된다.”고 규정하여 법인의 권리능력을 제한하고 있다. 이와 같이 법인에게는 정관의 내용은 법인의 권리능력의 범위를 획정하는 것이므로 매우 중요하다. 따라서 법인을 설립하거나 설립 근거가 되는 법률에서는 일반적으로 법인격을 규정한 부분 다음에 정관 기재 사항을 규정하고 있다.
다만, 공사나 공단 등 「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받는 법인의 경우에는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 정관 기재 사항이 규정되어 있기 때문에 개별 법률에서는 이에 대한 규정을 두지 않는다.301) 다만, 해당 법인이 「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받는지가 불분명한 경우라면 이러한 규정을 두는 것이 필요한 경우도 있다.

다. 특수법인의 사업

공사·공단은 국가나 지방자치단체의 정책 수행 또는 공익을 목적으로 설립되는 특수법인이므로 그 설립법에서 해당 공사 또는 공단이 수행하는 사업 또는 업무를 열거하고 있다. 공사·공단은 국가 또는 지방자치단체가 수행하는 것이 적합한 사업 또는 업무 중에서 그 수행상의 경제성 또는 효율성이나 전문성 확보를 위해 법인을 설립하여 특정 사업 또는 업무를 수행하게 하는 것이므로 어느 정도의 독점적 지위를 인정하는 경우가 많다.
[입법례]
한국농수산식품유통공사법
제10조(사업) ① 공사는 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 사업을 한다. 1. 농산물·임산물·축산물 및 수산물(이하 “농수산물”이라 한다) 유통산업(농수산물의 저장·처리·가공·판매 및 유통개선에 관한 사업을 말한다. 이하 같다)에 관한 건설 및 운영 2. 농수산물 유통산업 및 식품산업(「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제8호에 따른 식품산업을 말한다. 이하 같다)에 대한 투자와 자금의 대여 및 알선 3. 농수산물 유통산업 및 식품산업에 관한 기술지도와 외국기술의 도입 및 알선 4. 농수산물 유통산업 및 식품산업에 관한 경영지도 5. ∼ 11. (생 략) 12. 제1호부터 제11호까지의 사업에 딸린 사업 13. 다른 법령에 따라 공사가 할 수 있는 사업 14. 그 밖에 정부 또는 지방자치단체로부터 위탁 또는 대행받은 사업 ② 제1항제1호부터 제4호까지 및 제7호에 따른 농수산물 유통산업의 종류·범위와 같은 항 제10호에 따른 사업의 종류·범위는 대통령령으로 정한다.

법인의 사업에 관한 규정은 일반적으로 정관 기재 사항 다음에 규정하는 경우가 많다.
「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받는 법인이어서 정관 기재 사항에 대한 규정을 두지 않는 경우에는 등기에 관한 규정 다음에 두게 된다(예, 「항만공사법」 제8조).
그리고 조 제목으로 공사·공단의 “업무”라는 용어가 사용되고 있으나(예, 「한국도로공사법」 제12조, 「국민건강보험법」 제14조), “사업”이라는 용어가 더 적절하다.
【입법 모델】 공사·공단의 사업에 관한 규정 방식
제○○조(사업) 공사는(공단은) (제○조의 목적을 달성하기 위하여) 다음 각 호의 사업을 한다. (각 호 생략)

동업자의 자조조직으로 설립되는 법인의 경우에는 「민법」상 비영리법인처럼 목적 정도가 규정되고 그 사업에 대해서는 구체적인 규정이 없는 경우가 더 많은데, 사업에 관한 사항을 규정한 것도 있다. 이와 같은 자조조직의 경우에는 “사업”보다 “업무”라는 용어를 쓰는 것이 일반적이다.
[입법례] 동업자의 자조조직인 법인의 업무를 규정하는 사례
소방시설공사업법
제30조의2(소방시설업자협회의 설립) ① 소방시설업자는 소방시설업자의 권익보호와 소방기술의 개발 등 소방시설업의 건전한 발전을 위하여 소방시설업자협회(이하 “협회”라 한다)를 설립할 수 있다. ② 협회는 법인으로 한다. ③ 협회는 소방청장의 인가를 받아 주된 사무소의 소재지에 설립등기를 함으로써 성립한다. ④ 협회의 설립인가 절차, 정관의 기재사항 및 협회에 대한 감독에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제30조의3(협회의 업무) 협회의 업무는 다음 각 호와 같다. 1. 소방시설업의 기술발전과 소방기술의 진흥을 위한 조사·연구·분석 및 평가 2. 소방산업의 발전 및 소방기술의 향상을 위한 지원 3. 소방시설업의 기술발전과 관련된 국제교류·활동 및 행사의 유치 4. 이 법에 따른 위탁 업무의 수행

개별법에 따라 설립되는 비영리법인인 특수법인이 사업수행에 지장이 없는 범위에서 수익사업을 하려고 할 때에는 종전에는 주무관청의 승인 등을 받도록 하였으나 최근에는 규제를 완화하기 위해 공사·공단 등이 자율적으로 수익사업을 할 수 있도록 하는 입법례가 늘어나고 있다.
그러나 이 경우에도 특수법인이 막연히 수익사업을 할 수 있도록 규정하는 것보다는 그 특수법인이 할 수 있는 수익사업의 종류·범위를 가능하면 모두 나열하여 특수법인의 기본적인 사업수행에 지장을 주지 않는 수익사업의 범위를 나타내도록 한다.
[입법례]
대한적십자사 조직법
제24조(수익사업) 적십자사는 다음 각 호의 수익사업을 할 수 있다. 1. 적십자병원의 운영사업 2. 적십자에 관한 교육·홍보 및 출판사업 3. 자산의 임대사업 4. 그 밖의 제7조에 따른 사업 수행에 지장이 없는 범위에서 정관으로 정하는 사업

라. 특수법인의 이사회와 임직원에 관한 규정

공사·공단이 경제 주체로 활동하려면 우선 법인으로서의 의사결정을 하는 기구와 실제 활동하는 임직원이라는 조직이 있어야 한다. 공사나 공단의 설립법에는 의사결정기구로서 이사회와 법인을 대표하는 사장 또는 이사장, 그 밖에 임원 및 직원에 관한 규정을 두고 있다. 이사회의 구성과 운영, 임직원의 임면, 사장 또는 이사장의 대표권 제한과 대리인 선임 규정, 비밀누설 금지 등에 관한 규정 등이 그 예이다.
「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받는 공공기관은 그 법률에 따라 이사, 이사회와 임원에 관한 규정을 두고 있으므로 「공공기관의 운영에 관한 법률」과 다른 내용을 규정 할 필요가 있는 경우가 아니라면 별도의 규정을 두지 않아도 된다.
「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받지 않는 법인이라면 반드시 기관에 대한 규정을 두어야 한다. 협회 등 사단의 성격에 속하는 것에 대해서는 주로 「민법」을 준용하게 하고 따로 규정을 두지 않거나, 기관에 관한 사항을 정관 기재 사항으로 규정하게 하고302) 법률에서 규정을 두는 경우는 많지 않다. 감사는 「민법」상 임의의 기관으로 되어 있으나 이를 두는 것이 일반적이다.

1) 이사회에 관한 규정

이사회는 법인에서 이사로 구성되는 해당 법인의 업무 집행에 관한 의사를 결정하는 기관이다. 공사·공단 등 특수법인에도 다른 법인과 같이 법인의 업무집행에 관한 의사를 결정하기 위한 기관으로 이사회를 둔다. 이사회는 주식회사의 필요적 상설 기관이나, 유한회사의 이사는 이사회를 구성하지 않고 각자가 회사업무의 집행기관을 구성한다. 비영리법인에는 이사회를 반드시 두도록 요구하지 않는다.
[입법례]
한국산업인력공단법
제12조(이사회) ① 공단에 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제17조제1항 각 호의 사항을 심의·의 결하기 위하여 이사회를 둔다. ② 이사회는 이사장을 포함한 이사로 구성한다. ③ 이사장은 이사회의 의장이 된다. ④ 이사회의 회의는 이사회 의장이나 재적이사 3분의 1 이상의 요구로 소집하고, 재적이사 과반수의 찬성으로 의결한다. ⑤ 감사는 이사회에 출석하여 의견을 진술할 수 있다.

2) 대표자 등 임원 규정

특수법인은 법인으로서 대외적으로 기관을 대표하는 대표기관을 정하고 있다. 대표기관은 그 특수법인의 유형에 따라 다양한데 사장, 이사장, 원장, 소장, 조합장, 회장, 총재 등 으로 정한다. 그 밖의 임원으로는 대체로 이사와 감사를 둔다.
「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관은 대표자로 기관장(사장 등)을 두고 있는데, 공기업의 기관장(사장)은 임원추천위원회가 복수로 추천하여 운영위원회의 심의·의결을 거친 사람 중에서 주무기관의 장의 제청으로 대통령이 임명하거나 주무기관의 장이 임명하고, 준정부기관의 장은 임원추천회의가 복수로 추천한 사람 중에서 주무기관의 장이 임명하거나 주무기관의 장의 제청으로 대통령이 임명한다(「공공기관의 운영에 관한 법률」 제24조, 제25조 및 제26조). 따라서 공공기관의 사장 등의 임명에 관하여 이 법과 달리 정할 특별한 이유가 있는 경우에만 해당 법률에서 정한다.
공기업이나 준정부기관이 아닌 공단의 경우 대체로 이사장이 대표기관이 되는데, 주무부장관이 바로 임명하거나(예, 「정부법무공단법」 제6조), 주무부장관의 제청으로 대통령이 임명하고 있다(예, 「한국산업안전보건공단법」 제7조).
연구기관의 원장은 소속 연구회 이사회의 의결을 거쳐 이사장이 임면하도록 하고 있고 (「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」 제12조제1항), 연구회의 이사장은 연구회별로 대통령령으로 정하는 이사장 추천위원회가 추천하는 사람 중에서 감독관청의 장의 제청으로 대통령이 임명하도록 하고 있다(「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」 제23조제1항).
「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」에 따라 설립되는 연구기관의 원장은 공개모집하거나 원장 추천위원회의 추천을 받아 연구회의 이사장이 임명한다(「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」 제12조).
조합의 회장·조합장 등의 대표자는 총회에서 직접 선출하도록 하고 있다.
공기업 및 준정부기관 임원의 임기에 관해서는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제28조 (임기)에서 규정하고 있으므로 그 설립법에서는 임원의 임기에 관한 규정을 둘 필요가 없다. 공기업 외의 특수법인의 경우에는 통상 해당 설립법에 임기에 관한 규정을 두고 있으며, 법률에 직접 명시하지 않고 정관에 위임할 수도 있다.
한편 임원의 임기 조항에서 보궐임원의 임기를 전임자 임기의 남은 기간으로 정하는 입법례가 있으나 모든 임원의 임기를 통일해야 할 특별한 사유가 없으면 이러한 규정은 두지 않도록 한다.
【입법 모델】 공단 임원의 종류·임명과 임기에 관한 규정 방식
【임원의 종류·임명권자 및 임기를 함께 규정하는 경우】 제○조(임원) ① 공단에 이사장 1명을 포함한 ○명 이내의 이사와 감사 1명을 둔다. (공단에 이사장 1명, 상임이사 3명을 포함한 15명이내의 이사와 감사 1명을 둔다.) ② 이사장 및 감사는 ○○장관이 임면한다. (이사장은 ○○장관의 제청에 의하여 대통령이 임면한다. ※ 이 경우 감사의 임면에 관하여는 다른 항에서 규정함) ③ 이사는 ○○장관의 승인을 받아 이사장이 임면한다. ④ 임원의 임기는 3년으로 한다. (다만, 공무원인 임원의 임기는 그 재임기간으로 한다.) 【임기에 관한 규정을 하나의 조로 규정하는 경우】 제○○조(임원의 임기) 임원의 임기는 3년으로 한다.


3) 대표권 제한 규정

공사의 사장, 공단의 이사장 등 해당 특수법인의 대표기관에는 공사·공단의 대표권이 있으므로 그 법인을 대표하여 그 업무에 관한 재판상 행위와 재판 외의 모든 행위를 할 수 있다. 다만, 사장 또는 이사장 등의 대표기관과 해당 특수법인의 이익이 상반되는 사항에 대해서는 대표권을 제한할 필요가 있다. 이에 관한 규정이 대표권 제한 규정으로 법률에 규정할 경우 다음과 같이 규정한다.
[입법례]
한국관광공사법
제9조(사장의 대표권 제한) 공사의 이익과 사장의 이익이 상반되는 사항에 대하여는 사장이 공사를 대표하지 못하며, 감사가 공사를 대표한다.


4) 대리인 규정

사장 또는 이사장 등에게 해당 특수법인의 대표권이 있기는 하지만, 대표기관이 현실적으로 그 기관의 모든 업무와 법률행위를 직접 할 수는 없으므로, 그 권한을 대리하여 행할 수 있는 제도가 필요하다. 특히 「공공기관의 운영에 관한 법률」에서 이에 관한 규정을 따로 두고 있지 않으므로, 필요하다면 이 규정을 개별 법률에 두어야 한다. 종전에는 주로 “대통령령으로 정하는 바에 따라” 대리인을 선임할 수 있도록 했으나, 현재는 자율성을 존중하기 위해서 “정관으로 정하는 바에 따라” 대리인을 선임할 수 있도록 하는 경우가 많다.
[입법례]
대한석탄공사법
제8조(대리인의 선임) 사장은 정관으로 정하는 바에 따라 직원 중에서 공사의 업무에 관한 재판상 또는 재판 외의 모든 행위를 할 수 있는 권한을 가진 대리인을 선임할 수 있다.


마. 재원 등 재정회계에 관한 사항

「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받는 공공기관은 그 법률에 따라 예산회계 및 재정에 관한 사항이 다루어지기 때문에 개별 법률에서 따로 규정하지 않아도 된다. 다만, 운영 자금 등 재원의 조달방법에 대해서는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 아무런 규정이 없으므로, 개별 법률에서 규정을 해 주어야 한다.
특수법인은 자본을 주식으로 분할하도록 하여 주식회사의 형태를 취하기도 하고 한국은행, 금융감독원, 예금보험공사의 경우처럼 무자본특수법인의 형태를 취하기도 한다.
[입법례] 자본금 규정 사례
한국전력공사법
제4조(자본금) 공사의 자본금은 6조원으로 하되, 정부가 100분의 51 이상을 출자(出資)한다. 제5조(주식) ① 공사의 자본은 주식으로 분할한다. ② 제1항에 따른 주식은 기명식(記名式)으로 하고, 그 종류, 수 및 1주당 금액은 정관으로 정한다.
한국공항공사법
제4조(자본 및 출자) ① 공사의 자본은 주식으로 분할한다. ② 국가 또는 지방자치단체는 「국유재산법」 및 「지방재정법」에도 불구하고 공사의 사업에 필요한 동산(動産) 또는 부동산을 공사에 현물(現物)로 출자(出資)할 수 있다. ③ 국가 또는 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 「공항시설법」 제26조제1항에 따른 공항시설관리권을 공사에 출자할 수 있다. ④ 국가 또는 지방자치단체가 제2항 또는 제3항에 따라 공사에 출자를 할 때에는 「국유재산법」에 따른다.
한국은행법
제2조(법인격) 한국은행은 무자본 특수법인으로 한다.

「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받지 않는 법인의 경우에는 재정회계의 문제는 법률에서 규정해 줄 수도 있고, 정관에서 규정하도록 할 수도 있다. 법률에서 법인을 직접설립하는 경우에는 그 공공성에 비추어 예산승인 등 재정회계에 관한 사항은 가급적 법률에서 규정하되, 단지 법률에 설립 근거만 두는 경우에는 특별한 사유가 없다면 정관에서 규정하는 것도 가능하다.

바. 특수법인에 대한 감독

「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받는 공공기관은 같은 법 제51조제1항에서 “기획재정부장관과 주무기관의 장은 공기업·준정부기관의 자율적 운영이 침해되지 아니하도록 이 법이나 다른 법령에서 그 내용과 범위를 구체적으로 명시한 경우에만 감독한다.”고 규정하여 개별 법률에서 감독의 범위를 정할 수 있는 여지를 남겨 두고 있다.
같은 조 제3항에서는 주무부장관의 감독 사항으로 “법령에 따라 주무기관의 장이 공기업·준정부기관에 위탁한 사업이나 소관 업무와 직접 관련되는 사업의 적정한 수행에 관한 사항과 그 밖에 관계 법령에서 정하는 사항”을 규정하고 있으므로, 필요하다면 개별 법률에서 감독에 관한 사항을 규정할 수 있다. 특히 공기업이나 준정부기관은 행정기관의 정책 사항을 일부 수행하는 경우가 많으므로 그 수행과 관련해서 적절한 감독 규정이 필요하다.
[입법례]
한국수자원공사법
제38조(감독) 국토교통부장관은 공사의 업무 중 다음 각 호의 사항에 대하여 감독한다. 1. 연도별 사업계획, 사업실적 및 결산에 관한 사항 2. 제9조에 따른 사업의 적절한 수행에 관한 사항 3. 이 법에 따라 국토교통부장관이 공사에 위탁한 사업에 관한 사항 4. 그 밖에 다른 법령에서 정하는 사항

「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받지 않는 법인은 감독에 관한 사항을 개별 법률에서 규정해야 하는데, 그 감독의 필요성은 비영리법인을 감독하는 수준보다 조금 높은 정도인 것이 보통이다.
감독의 수준은 해당 법인의 공공성, 해당 법인에 대한 정부 지원의 정도 등에 따라 달라진다. 공공성이 높고 지원의 정도가 많을수록 감독의 수준도 높아질 것이다. 또한, 법률에 따라 직접 설립되는 법인이 동업자 자조조직과 같은 일반 비영리법인보다 더 강한 감독을 받도록 해야 할 것이다.303)

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