법령입안 심사기준 상세

※ 2017년 발간된 법령입안심사기준을 제공합니다.

11. 부담금

가. 의의

종전에 부담금은 국가 또는 공공단체가 “특정한 공익사업”에 충당하기 위해 사업에 드는 경비의 전부 또는 일부를 그 공익사업과 특별한 관계에 있는 자에게 부담시키는 공법상의 금전급부의무로 이해되어 왔다. 그러나 최근에는 특정한 사업보다 더 넓은 의미의 공익사업을 위해 공용부담이 행해지고 그 부담이 특정한 개인이나 특정한 재산권에 한정된다고 보기 어려운 경우도 많아졌기 때문에 부담금의 개념도 확대되고 있다.
이러한 금전납부의무는 국민에게 준조세로 인식되어 행정편의적 징수금이라는 오해를 받았으며 실제 그 부과·징수의 법적 근거에 조세법률주의와 같은 엄격성이 요구되지 않고 그 용도도 특별회계나 기금에 편입되어 예산의 일반원칙이 지켜지지 못했다. 또한, 부과·징수상의 투명성과 공정성에서도 문제를 일으키는 경우가 많았다.
이에 따라, 부담금에 관한 기본법인 「부담금관리 기본법」을 제정(2001. 12. 31. 공포, 2002. 1. 1. 시행)하여 이 법에 부담금의 설치·관리 및 운영에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 개별 법률에 근거하여 설치·운영되던 각종 부담금의 신설을 억제하고, 그 관리·운용의 공정성과 투명성을 높이도록 했다.104)
나. 유사 금전납부의무와의 구분

1) 부담금과 조세(목적세)

부담금은 특정한 공익사업에 드는 경비의 충당을 목적으로 한다. 반면에 조세는 국가 또는 지방자치단체의 일반재정수입을 목적으로 한다. 조세 중 목적세는 특정 사업의 경비에 충당하기 위한 것이라는 점에서 부담금과 그 성질이 유사하나, 일반개인의 담세능력을 표준으로 부과된다는 점에서 특정 사업과의 특별이해관계에 따라 부과되는 부담금과 구분된다.

2) 부담금과 사용료·수수료

사용료·수수료는 개개의 공물(公物)이나 인적 역무(役務)의 이용에 대한 반대급부로서 그 시설이나 역무의 이용자에 대해 부과되는 반면, 부담금은 사업 자체의 경영에 드는 경비의 부담이고, 그 사업에 특별이해관계가 있는 자에게 부과된다는 차이가 있다.

3) 부담금과 사회보험료

사회보험료는 피보험자의 사회적 사고에 따른 소득상실에 대해 보험원리에 따라 그 소득을 보장하기 위해 부과되는 금전납부의무이므로 특정의 공익사업과 특별한 관계가 있는 자에 대해 부과되는 부담금과는 원칙적으로 그 법적 성질을 달리한다.
4) 부담금과 과태료

과태료는 법령에 따라 부과된 의무를 위반한 자에게 부과되는 금전벌이므로 특정의 공익사업과 특별한 관계가 있는 자에게 부과되는 부담금과 구별된다.

5) 용어의 정비

현행법상 그 법적 성질이 부담금이 아닌데도 ‘부담금’이라는 용어를 사용한 예105)가 있는가 하면, 법적 성격이 부담금인데도 ‘부담금’이란 용어를 사용하지 않은 예106)가 많아 혼란을 초래하고 있다. 부담금을 신설하거나 개정하는 경우에는 이런 점에 유의하여 그 성격에 따라 법령상 용어를 통일하여 사용하도록 한다.

다. 부담금의 유형

1) 인적 공용부담으로서의 부담금

도로건설 등 특정한 공익사업을 위해 토지, 그 밖의 물건이나 노력이 필요한 경우에 매매 등의 사법(私法)상의 수단에 의하여 이를 충당하는 것이 원칙이지만 경우에 따라서 공익상의 필요에 의하여 본인의 의사(意思)와 관계없이 강제로 경제적인 부담을 주어야 하는 경우가 있다.107) 이러한 공용부담 제도는 공익상 수요 충족의 관점과 공익과 사익의 조화를 통한 부담의 합리적 조정이라는 관점에서 인정된다. 인적 공용부담에는 수익자부담금, 원인자부담금, 손괴자부담금108) 등이 있다.

가) 수익자부담금

수익자부담금은 해당 공익사업으로부터 특별한 이익을 받는 자에 대해 그 수익(受益)의 한도에서 사업경비의 전부 또는 일부를 부담하게 하는 것을 말한다. 수익자부담금은 공익사업의 실시에 따라 예외적·우발적 이익이 생기는 경우에 이와 같은 이익을 공공에 환원하는 기능을 하고 있다. 이 경우 부담금 납부의무자는 “이익을 받는 자”가 되고, 부담금은 “부담금 납부의무자가 받는 수익의 범위에서” 부과하도록 한다.
[입법례]
댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률
제23조(수익자부담금 등) ① 국토교통부장관은 제12조제1항에 따른 댐건설 완료의 고시 당시 해당 다목적댐이 건설될 하천의 유수(流水)를 이용하여 발전사업(「전기사업법」 제2조제3호에 따른 발전사업을 말한다)을 하려는 자에게 해당 다목적댐의 건설로 인하여 증가되는 각 발전사업자의 예상 수익(댐건설 완료 후 댐건설기간에 상응하는 기간 동안의 예상 증가수익을 말한다. 이하 이 조 및 제23조의2에서 같다)의 범위에서 납부기한을 정하여 해당 다목적댐의 건설에 필요한 비용의 일부를 수익자부담금으로 결정·부과할 수 있다. ② 국토교통부장관은 제1항에 따라 수익자부담금을 납부하여야 하는 자가 납부기한을 지키지 아니하였을 때에는 그 납부기한이 지난 날부터 체납된 수익자부담금의 100분의 3에 상당하는 가산금을 징수한다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 수익자부담금 또는 가산금의 산출방법과 징수방법 등에 관하여는 대통령령으로 정한다.

나) 원인자부담금

원인자부담금은 특정한 공사의 시행이 필요하게 한 원인을 제공한 자에게 그 공사비용의 전부 또는 일부를 부담시키는 부담금을 말한다. 이 경우 부담금 납부의무자는 “그 공사의 원인을 제공한 자”가 되고, 부담금은 “원인자의 행위로 인하여 필요한 공사에 드는 비용의 범위에서” 부과하도록 한다.
[입법례]
수도법
제71조(원인자부담금) ① 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. ② 제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 부담금은 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다.

2) 의무이행 확보수단으로서의 부담금(유도적 부담금)

국가의 직접적인 통제나 금지와 같은 전통적인 행정강제 수단만으로는 의무이행을 강제하기 어려운 경우가 많아짐에 따라 새로운 의무이행 확보수단으로서 부담금 제도를 도입하는 경우가 늘어나고 있다. 부담금을 부과하여 간접적으로 국가목적을 유도하고 조정하려는 의무이행 확보수단으로서의 부담금을 유도적 부담금이라고도 한다.
「수도권정비계획법」에 따른 과밀부담금, 「장애인고용촉진 및 직업재활법」에 따른 장애인정의 과제이기는 하지만 유도적 부담금의 무분별한 도입은 자칫 행정편의로 흘러 국민의 재산권을 침해하고 권리구제에 만전을 기하지 못하고 사실상 제재에 해당하는 것을 집행하면서 엄격한 절차적 통제를 받지 못하게 하는 문제가 발생할 수 있으므로 신중한 운영이 필요하다.
또한, 유도적 부담금을 확대함으로써 금전만 납부하면 행정상 의무가 면제된다는 의식을 조장할 우려도 있는데 이 점에서도 유도적 부담금의 도입에는 신중을 기해야 한다.

라. 부담금 제도 도입의 원칙

부담금은 국민이 지니는 일반적인 재정책임인 납세의무 외에 특별히 공익사업과 관련이 있는 자에 대해 특별한 재정책임으로서의 공용부담을 주는 것이므로 이에 대해서는 그 도입이나 시행이 정당한 것인지를 엄격히 검토할 필요가 있다.
이 점과 관련하여 헌법재판소는 조세 외의 공과금인 부담금을 징수하려는 경우에는 엄격 한 요건하에서만 허용된다고 보면서, 부담금이 정당화될 수 있는 요건을 다음과 같이 제시 하고 있다.109)
○ 부담금 납부의무자들이 일반인과 구별되고 동질성을 지니는 특정 집단일 것
○ 부담금의 부과를 통해 수행하려는 특정한 경제적·사회적 과제와 특별히 객관적으로 밀접한 관련성이 있을 것
○ 그러한 과제의 수행에 관하여 조세 외적 부담을 질 만한 집단적인 책임성이 인정되는 집단에 대해서만 부과될 것
○ 부담금의 수입이 부담금 납부의무자의 집단적 이익을 위해 사용될 것
또한, 부담금은 국민의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있으므로 부담금을 부과할 때에도 평등원칙이나 비례원칙과 같은 재산권 제한 입법의 한계를 반드시 준수해야 한다.

마. 부담금의 규정 방식

1) 부과 요건의 법정화

부담금 부과의 근거가 되는 개별 법률에는 부담금의 부과·징수 주체, 설치 목적, 부과 요건, 산정기준, 산정 방법, 부과요율 등이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 다만, 이들 부과 요건의 세부적인 내용은 해당 법률이 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령, 총리령·부령이나 조례·규칙으로 정할 수 있다.110)
[입법례]
고압가스 안전관리법
제34조의2(안전관리부담금) ① 산업통상자원부장관은 가스의 안전관리와 유통구조의 개선을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로부터 안전관리부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 부과·징수할 수 있다. 1. 「석유 및 석유대체연료 사업법」에 따른 석유정제업자나 석유정제업자 외의 자로서 액화석유가스를 제조하여 판매(수출에 따른 판매는 제외한다)하는 자 2. 「석유 및 석유대체연료 사업법, 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」에 따른 액화석유가스나 「석유 및 석유대체연료 사업법」, 「도시가스사업법」에 따른 액화천연가스를 수입하는 자 ② 제1항에 따른 부담금의 징수금액은 다음 각 호의 어느 하나의 금액의 범위에서 산업통상자원부장관이 기획재정부장관과 협의하여 고시하는 금액으로 한다. 1. 액화석유가스: 1킬로그램당 5원 2. 액화천연가스: 1세제곱미터당 4.4원 ③ 제1항에 따른 부담금의 징수대상, 징수방법, 납부기한, 그 밖에 부담금의 부과·징수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 산업통상자원부장관은 제1항에 따른 부담금의 징수대상자가 납부기한까지 부담금을 내지 아니하면 그 납부기한의 다음 날부터 납부일의 전날까지의 기간에 대하여 대통령령으로 정하는 가산금을 징수한다. ⑤·⑥ (생 략)

「부담금관리 기본법」 제3조에서는 「부담금관리 기본법」 별표에 규정된 법률에 따르지 않고는 부담금을 설치할 수 없도록 하고 있으므로 부담금 규정을 신설하는 경우 개별 법률에 부담금 근거 규정을 두더라도 해당 규정 외에 별도로 「부담금관리 기본법」 별표에 부담금 설치 근거 법률을 명시하는 것이 필요하다.
[입법례]
부담금관리 기본법
[별표] 이 법에 따라 설치하는 부담금(제3조 관련) 1.·2. (생 략) 3. 「고압가스 안전관리법」 제34조의2에 따른 안전관리부담금 4. ∼ 94. (생 략)

2) 이중부과의 금지

「부담금관리 기본법」 제5조에서는 특별한 사유가 없으면 동일한 부과 대상에 대해 이중의 부담금이 부과되어서는 안 된다는 점을 명시하고 있으며, 같은 법 제6조제3항제4호에서도 부담금을 신설할 때에 그 심사기준으로서 기존의 부담금과 중복되지 않을 것을 규정하고 있다. 동일한 사유로 두 가지 이상의 부담금을 중복하여 부과하는 것은 동일한 과세기간에 동일한 과세 대상에 대해 반복하여 과세하는 것을 금지하는 이중과세 금지의 원칙과 같은 취지에서 허용되지 않으므로 부담금을 신설하는 경우 중복되는 부담금이 없는지를 반드시 확인해야 한다.

3) 부담금 존속기한의 설정

부담금을 신설하거나 부과 대상을 확대하는 경우 그 부담금의 존속기한을 법령에 명시해야 한다. 다만, 그 부담금을 계속 존속시켜야 할 명백한 사유가 있는 경우에는 예외가 인정된다. 부담금의 존속기한은 부담금의 목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 기간으로 설정해야 하며, 그 기간은 10년을 초과할 수 없다.111)

4) 부과절차

부담금의 부과절차에 관해서 대부분의 경우 법률에서 구체적으로 명시하지 않고 이를 대통령령이나 부령으로 규정하거나 조례에 위임하고 있으며, 부과절차에 관하여 명시적인 규정을 두지 않은 경우도 있다.
조세의 경우에는 조세법률주의에 의하여 과세 요건 외에도 조세의 부과·징수절차도 법률로 정하도록 하고 있다. 왜냐하면 조세의 부과와 징수에 행정관청의 자의성이 개입되면 납세의무자의 권리를 침해할 우려가 있기 때문이다.
부담금의 경우에도 부과절차는 행정청의 편의에 따라 절차를 정하는 것을 방지하고 부담금 납부의무자에게 어느 정도의 예측 가능성을 보장한다는 면에서 법률에서 가능하면 상세하게 규정하도록 한다.112)
일반적으로 부담금을 부과하는 통지는 서면으로 하고, 그 통지 사항으로 부담금의 종류, 금액, 납부 장소, 납부기한 등을 통지하도록 하고 있다. 부담금의 납기에 관해서도 대부분의 경우 “…납부기한을 명시하여 통지하여야 한다”라고 규정하고 있는데, 납부기한도 가능하면 법률에 명시하도록 한다.
[입법례] 납부기한을 법률에 규정한 사례
수도권정비계획법
제15조(부담금의 부과·징수 및 납부 기한 등) ① 부담금은 부과 대상 건축물이 속한 지역을 관할하는 시·도지사가 부과·징수하되, 건축물의 건축 허가일, 건축 신고일 또는 용도변경일을 기준으로 산정하여 부과한다. ② 부담금의 납부 기한은 건축물의 사용승인일(임시 사용승인을 받은 경우에는 임시 사용승인일을 말한다)로 하되, 사용승인이 필요 없는 경우에는 부과일부터 6개월로 한다. ③ ∼ ⑥ (생 략)

5) 강제징수 절차와 가산금

부담금도 조세와 마찬가지로 공법상의 금전지급의무이므로 부담금 납부의무자가 스스로 그 의무를 이행하지 않으면 「국세징수법」 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」상의 체납처분절차에 따라 강제징수하도록 한다.
「부담금관리 기본법」 제5조의3에서는 부담금 납부의무자가 납부기한을 지키지 않는 경우에는 해당 법령에서 정하는 바에 따라 가산금 등을 부과·징수할 수 있도록 하고 있다. 가산금 등을 부과하는 경우에는 해당 부담금의 부과목적의 정책적 중요도와 납부의무 위반사유 등을 종합적으로 고려하여 적정한 수준이 되도록 해야 한다.
[입법례]
전기사업법
제51조(부담금) ①·② (생 략) ③ 산업통상자원부장관은 제1항에 따른 부담금의 징수대상자가 납부기한까지 부담금을 내지 아니한 경우에는 그 납부기한 다음 날부터 납부한 날의 전날까지의 기간에 대하여 100분의 5를 초과하지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 가산금을 징수한다. ④ 산업통상자원부장관은 제1항에 따른 부담금의 징수대상자가 납부기한까지 부담금을 내지 아니하면 기간을 정하여 독촉하고, 그 지정된 기간에 부담금 및 제3항에 따른 가산금을 내지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. ⑤ ∼ ⑦ (생 략)

6) 구제수단

부담금 납부의무자가 위법하거나 부당한 부담금의 부과·징수로 인하여 권리 또는 이익 을 침해받았을 경우에 이의신청을 할 수 있도록 하는 등 적절한 권리구제 절차를 해당 법령에서 명확하게 규정해야 한다.113)
[입법례]
대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법
제11조의5(이의신청) ① 제11조의4에 따라 부담금을 부과받은 자가 부과받은 사항에 대하여 이의가 있으면 부과받은 날부터 90일 이내에 시·도지사에게 그 사유를 소명할 수 있는 자료를 첨부하여 이의를 신청할 수 있다. ② 시·도지사는 제1항에 따른 이의신청을 받으면 신청을 받은 날부터 15일 이내에 심의하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통보하여야 한다.

7) 부담금의 용도

부담금은 특정한 사업에 드는 경비를 충당하기 위해 징수하는 것이므로 그 용도도 이에 국한되어야 한다. 현행법상 부담금을 규정하고 있는 대부분의 법률에서 부담금의 용도를 부담금 대상 사업의 경비충당에 국한하도록 규정하고 있다.
부담금의 용도에 관한 규정의 유형으로는 부담금을 기금에 의하여 관리하도록 한 입법례와 특별회계로 편성하여 관리하도록 규정한 입법례가 있다.
[입법례] 부담금을 기금에 납입해 관리하도록 규정한 사례
해양환경관리법
제19조(해양환경개선부담금) ① 해양수산부장관은 해양환경 및 해양생태계에 현저한 영향을 미치는 다음 각 호의 행위에 대하여 해양환경개선부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 부과·징수한다. 1. 제70조제1항제1호의 규정에 따른 폐기물해양배출업을 하는 자(이하 “폐기물해양배출업자” 라 한다)가 폐기물을 해양에 배출하는 행위 2. 선박 또는 해양시설에서 대통령령이 정하는 규모 이상의 오염물질을 해양에 배출하는 행위 ② ∼ ④ (생 략) ⑤ 해양수산부장관은 제1항의 규정에 따른 부담금 및 제20조제2항의 규정에 따른 가산금을 「수산업·어촌 발전 기본법」 제46조에 따른 수산발전기금(이하 “기금”이라 한다)으로 납입하여야 한다. ⑥ (생 략)

[입법례] 부담금을 특별회계에 귀속해 관리하도록 규정한 사례
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제26조(부담금의 귀속 및 용도) ① 징수된 부담금은 「국가균형발전 특별법」에 따른 지역발전특별회계에 귀속된다. ② 부담금은 다음 각 호의 용도로 사용하여야 한다. 1. 제16조제1항에 따른 주민지원사업 2. 제17조와 제20조에 따른 토지등의 매수 3. 개발제한구역 내 훼손지 복구, 공원화 사업, 인공조림 조성, 여가체육공간조성 등 4. 개발제한구역의 지정 또는 해제에 관한 조사·연구 5. 개발제한구역 내 불법행위의 예방 및 단속 6. 개발제한구역의 실태조사

핵심 키워드 최종 편집자 김기준 님

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