법령입안 심사기준 상세

※ 2017년 발간된 법령입안심사기준을 제공합니다.

17. 재정·회계 제도

가. 재정의 의의

일반적으로 ‘재정’이라고 하면, ‘국가나 지방자치단체가 그 존립에 필요한 재원을 획득하기 위해 일반 통치권을 토대로 국민에게 명령하고 강제하는 작용과 그 재산을 관리하고 회계를 경리하는 작용’을 말한다. 여기서 ‘국민에게 명령하고 강제하는 작용’은 ‘재정권력작용’이라 할 수 있고, ‘재산을 관리하고 회계를 경리하는 작용’을 ‘재정관리작용’이라고 부를 수 있다. 일반적으로 재정 법제라고 부르는 것은 주로 재정관리작용에 속하는 법제도를 말한다.
재정관리작용은 권력행사를 내용으로 하지 않으므로 본질적으로 사인(私人)의 회계관리 등 재산관리와 차이가 없다. 그렇지만 국가나 지방자치단체의 재정은 어떻게 관리되느냐에 따라 국가나 지방자치단체의 경제나 국민생활에 큰 영향을 미치게 되므로, 특히 공정하게 관리되어야 한다는 요청이 높다. 그래서 엄정관리주의와 건전재정주의 등을 이 분야의 지도원리로 하여 많은 법률이 만들어져 있다.

나. 재정에 관한 법체계

국가의 수입과 지출을 관리하는 기본 제도를 규정하고 있는 「국가재정법」이 가장 기본이 되는 법률이다. 「국가재정법」에서는 우선 국가의 회계를 일반회계와 특별회계로 구분하고, 세입·세출 외로 운영하는 기금을 인정하고 있다. 특별회계와 기금은 법률로 설치하도록 하고 있다. 특별회계와 기금은 그 설치·관리에 관한 법률이 따로 있지만, 「국가재정법」도 여전히 적용된다.
일반회계의 관리는 「국가재정법」에 따라 규율되고, 개별 법률에서 일반회계의 관리에 관하여 일부 특례를 규정한 경우도 있다.
그리고 국가회계기준 등 국가회계의 기본이 되는 사항에 대해 「국가회계법」이 마련되어 있는데, 같은 법 제10조에서는 일반회계, 특별회계, 기금의 회계 및 결산에 관하여는 같은 법을 우선하여 적용한다고 규정하고 있어 그 예외가 인정되지 않는다.
한편 지방자치단체의 재정과 회계에 관한 사항은 「지방자치법」에 기본적인 사항을 정하고 있고, 「지방재정법」과 「지방회계법」205)에서 보다 상세히 규율하고 있다. 예산, 회계에 관한 부분은 「국가재정법」, 「국가회계법」 및 「보조금 관리에 관한 법률」 등 국가재정 관련 법령 체계와 유사하다.
다만, 지방재정건전주의 원칙을 보다 확실히 담보하기 위해 「지방자치법」에서는 지방재정자율성의 원칙과 건전재정주의 원칙을 명시하고 있고,206) 「지방재정법」에서 지방자치단체 재정의 건전화를 보다 확실히 보장하기 위해 지방자치단체의 재정지출을 제한하거나 재정위기단체, 긴급재정관리단체의 지정 등 지방재정을 감시·감독·제한하는 여러 규정을 두고 있다.

다. 재정·회계 제도

1) 일반회계의 원칙

예산은 일정한 기간 보통 1년간의 국가나 지방자치단체 재정 활동인 수입과 지출을 체계적으로 총괄한 재정계획서이다. 이러한 수입과 지출은 재정 상태를 명확히 하기 위해 원칙적으로 총수입과 총지출이 계상되어야 할 뿐만 아니라 단일 예산으로 편성되어야 한다. 국가나 지방자치단체의 수입과 지출을 회계로 통일하여 경리하도록 하는 단일 예산의 원칙은 수입과 지출 간에 특별한 견련(牽聯)관계를 단절하고, 모든 수입을 일괄하여 여기에서 일체의 경비를 지출하는 일반회계를 원칙으로 하고 있다.

2) 특별회계 제도

예산 단일의 원칙은 재정의 통일을 기하고 의회의 재정감독권을 용이하게 할 수 있다는 장점이 있으나, 국가나 지방자치단체 사업의 다양성과 재정규모의 증가에 적절히 대처하기 어렵다는 단점이 있다. 이를 보완하기 위해 특별회계 제도를 인정하고 있다. 이는 예산 단일의 원칙에 대한 예외로서 국가나 지방자치단체의 특별한 필요에 의하여 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당하게 하는 것으로서 일반회계의 세입·세출과 구분되는 회계이다.
특별회계는 국가나 지방자치단체에서 특정한 사업을 운영할 때, 특정한 자금을 보유하여 운영할 때, 그 밖의 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 회계처리 할 필요가 있을 때만 예외적으로 인정된다. 특히 국가의 특별회계는 「국가재정법」 별표 1에서 정하는 법률에 의해서만 그 설치가 허용되고, 지방자치단체의 특별회계는 법률이나 조례로 설치가 허용되나 조례로 설치할 때에는 5년의 범위에서 특별회계의 존속기한을 조례로 명시하도록 하고 있다.207) 특별회계의 남설(濫設)은 예산을 복잡하게 하여 예산 규모나 예산 구조를 파악하는 데에 어려움이 있고, 예산을 특정 사업에만 쓸 수 있도록 하여 예산의 경직성을 초래하기 때문이다.
[입법례] 특별회계의 설치를 법률에 명시한 사례
국가균형발전 특별법
제30조(지역발전특별회계의 설치) 지역별 특성과 비교우위에 따른 지역의 특화 발전을 지원하고, 지역 주민의 삶의 질 향상 및 지역경쟁력 강화를 위한 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 지역발전특별회계(이하 “회계”라 한다)를 설치한다.

개발이익 환수에 관한 법률
제4조(징수금의 배분) ① 제3조에 따라 징수된 개발부담금의 100분의 50에 해당하는 금액은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에 귀속되고, 이를 제외한 나머지 개발부담금은 따로 법률로 정하는 지역발전특별회계(이하 “특별회계”라 한다)에 귀속된다. ②·③ (생 략)

3) 기금

국가 또는 지방자치단체는 특정한 자금을 운영할 필요가 있는 경우에 법률 또는 조례로서 세입·세출예산에 의하지 않고 기금을 운용할 수 있다.208)

4) 자금

「국가재정법」 제95조는 국가는 법률로 정하는 경우에만 특별한 자금을 보유할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 이 자금의 관리 방식에 대해서는 아무런 규정이 없어 아직 제도화되었다고 보기는 어렵다. 협동조합이나 특수법인 등이 자금을 조성하도록 한 사례는 몇몇 있으나, 국가(정부)가 특별회계도 아니고 기금도 아닌 자금을 조성하여 보유할 수 있도록 한 예는 찾아보기 힘들다.
[입법례] 특수법인으로 하여금 자금을 조성하도록 한 사례
고용정책 기본법
제35조(실업대책사업의 자금 조성 등) ① 공단은 제34조제2항에 따라 실업대책사업을 위탁받아 하는 경우에는 다음 각 호의 방법으로 해당 사업에 드는 자금을 조성한다. 1. 정부나 정부 외의 자의 출연(出捐) 또는 보조 2. 제36조에 따른 자금의 차입(借入) 3. 그 밖의 수입금 ② 공단은 제1항에 따라 조성된 자금을 「근로복지기본법」 제87조에 따른 근로복지진흥기금의 재원으로 하여 관리·운용하여야 한다.

[입법례] 정부가 자금을 설치할 수 있도록 한 사례209)
산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률
제58조(녹색자금) ① 산림청장은 산림환경을 보호하고 산림의 기능을 증진하며 해외산림자원을 조성하는 데에 드는 경비 및 사업비를 지원하기 위하여 산림환경기능증진자금(이하 “녹색자금”이라 한다)을 설치한다. ② 녹색자금은 산림청장이 운용·관리한다. ③ 녹색자금은 다음 각 호의 재원(財源)으로 조성한다. 1. ∼ 4. (생 략) ④ 녹색자금은 산림의 환경기능증진 및 해외산림자원의 조성에 관한 다음 각 호의 사업에 사용할 수 있다. 1. ∼ 9. (생 략) ⑤ 대통령령으로 정하는 기관이나 단체가 제4항 각 호의 사업을 수행하는 경우에는 그에 필요한 경비를 녹색자금에서 우선하여 지원할 수 있다. ⑥ 녹색자금의 운용·관리에 필요한 그 밖의 사항은 대통령령으로 정한다.

라. 재정·회계의 처리기관

1) 「국가재정법」에 따른 중앙관서의 장과 「지방재정법」에 따른 지방자치
단체의 장

「국가재정법」 제6조제2항 및 제3항에서는 재정 및 회계의 처리기관을 “중앙관서의 장”으로 규정하고 있다. 같은 법 제6조제2항에서 “중앙관서”란 헌법 또는 「정부조직법」, 그 밖의 법률에 따라 설치된 중앙행정기관을 말한다고 규정하고 있다. 「정부조직법」에 규정된 행정기관이 중앙행정기관임에는 의문이 없다. 법률에 따라 설치된 중앙행정기관에는 보통 “…는 「정부조직법」 제2조에 따른 중앙행정기관으로 본다(또는 중앙행정기관으로서 그 소관 사무를 수행한다)”고 규정하여 「정부조직법」을 인용하여 표현한다. 방송통신위원회,210) 원자력안전위원회, 금융위원회, 공정거래위원회 등이 이에 해당한다.
중앙행정기관은 아니지만 재산관리나 회계처리를 위해 중앙행정기관의 지위를 인정할 필요가 있을 때에는 “예산관련 업무에 관하여(또는 「국가재정법」 및 「국가회계법」을 적용하는 경우) …의 장은 「국가재정법」 제6조제2항에 따른 중앙관서의 장으로 본다.”라고 「국가재정법」을 인용하여 표현한다. 국가인권위원회211) 등이 이에 해당한다.
「지방자치법」과 「지방재정법」은 지방자치단체의 장과 지방의회의 재정상의 권한과 책임을 구분하여 규정하고 있다. 다만, 「지방회계법」 제8조제1항에서 “지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 회계에 관한 사무를 총괄·관리한다”고 규정하고 있어 “지방자치단체의장”을 지방자치단체의 회계의 처리기관으로 볼 수 있다. 지방재정의 건전성 확보를 위해 행정안전부장관 또는 상급 지방자치단체의 장에게 상당한 재정 지출에 관한 통제·조정 권한을 부여하고 있다.212)

2) 「국가재정법」 제6조제1항에 따른 독립기관

「국가재정법」 제6조제1항에 따른 독립기관이란 국회, 대법원, 헌법재판소와 중앙선거관리위원회를 말한다. 즉, 헌법기관을 말하는 것이다. 이와 같은 독립기관에는 「국가재정법」 상 몇 가지 특례가 주어진다.213)

마. 일반회계에 대한 특례 규정

회계상 특별한 취급이 필요하면 특별회계나 기금을 설치하게 되므로, 일반회계를 운용하는 경우에 「국가재정법」이나 「지방재정법」에 대한 특례를 규정한 것은 많지 않다. 특별회계나 기금을 설치할 정도에 이르지 않는 부분적 사항에 대한 좁은 범위의 특례가 필요한 경우가 대부분이다.

1) 예산총계주의원칙과 그 예외

「국가재정법」 제17조 및 「지방재정법」 제34조에서는 예산총계주의를 규정하고 있다. 즉 한 회계연도의 모든 수입을 세입으로 계상해야 하고, 모든 지출을 세출로 정리해야 한다. 행정기관이 수납한 수입을 국고로 세입조치하지 않고 바로 지출해 버리면 국가나 지방자치단체의 예산의 전체 규모를 알 수 없게 되어 버리기 때문이다. 예산총계주의원칙은 국가 및 지방자치단체 재정의 모든 수입과 지출을 예산에 반영함으로써 그 전체를 분명하게 함과 동시에 국회(지방의회)와 국민(주민)에 의한 재정상의 감독을 용이하게 하자는 데 그 의의가 있다.214)215) 그러나 모든 국정(행정)운영을 사전에 모두 엄밀하게 예측할 수 없고 성격상 계속 반복되는 사업의 성격을 갖는 것도 많은데, 이를 모두 예산으로 처리할 수도 없는 것이기 때문에 「국가재정법」 제53조에서는 예산총계주의에 대한 일부 예외가 허용되고 있다. 수입대체경비를 인정하거나, 현물출자, 외국차관을 도입하여 전대(轉貸)하는 경우 등에는 이를 세입·세출예산 외로 처리할 수 있도록 하고 있다. 「지방재정법」 제34조제3항에서도 지방자치단체가 현물로 출자하는 경우와 「지방자치단체 기금관리기본법」 제2조에 따른 기금을 운용하는 경우 등에는 세입·세출예산 외로 처리할 수 있다고 규정하고 있다.
「국가재정법」과 「지방회계법」에서는 예산총계주의를 벗어나 세입·세출예산 외로 처리할 수 있는 일반적인 제도인 수입대체경비 제도를 두고 있지만, 그 적용 범위가 제한적이거나 불분명하여 개별법에서 사정에 따라 예산총계주의에 대한 예외를 두는 경우가 있다. 이러한 경우라도 예산총계주의원칙의 본질적인 부분을 훼손하는 형태로 규정해서는 안 될 것이다.
[입법례] 수입에서 직접 사용을 허용한 사례(수입대체경비 범위의 확장)
공무원 인재개발법
제16조(교육훈련기관의 운영) ① 공무원교육훈련기관의 장은 해당 교육훈련기관을 효율적으로 운영하기 위하여 필요하면 교육훈련시설 및 교육훈련과정 등을 국가기관, 공공단체 또는 민간에 유상(有償)으로 제공할 수 있다. ② 제1항에 따른 수입금은 「국가재정법」 제53조 및 「국고금관리법」 제8조에 따라 수입대체경비로 회계처리할 수 있다.

[입법례] 세입·세출예산 외로 처리할 수 있도록 한 사례
공무원 인재개발법
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제8조(계약의 대행) ① 지방자치단체의 장은 그 관할 행정구역의 시설물 설치 및 유지·관리와 물품 구매 등을 위하여 그 지역 주민들의 대행 요구가 있는 등 특히 필요하다고 인정되면 그 지방자치단체 외의 자로부터 계약 대행을 요청받아 대행할 수 있다. ② 제1항에 따라 계약을 대행하는 지방자치단체의 장은 계약 이행에 드는 직접경비와 그 사무관리에 필요한 경비를 계약 이행 전에 대행을 요청한 자에게 청구하고 이를 사후정산(事後精算)하여야 한다. ③ 제2항에 따라 지방자치단체의 장이 청구하여 지급받은 경비는 「지방재정법」에도 불구하고 세입·세출예산 외로 처리할 수 있다.

2) 예산안편성지침에 대한 특례

「국가재정법」 제29조제1항에서는 기획재정부장관은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받은 다음 연도의 예산안편성지침을 매년 3월 31일까지 각 중앙관서의 장에게 통보 하도록 규정하고 있다. 다음 연도의 예산 편성을 할 때에 이 예산안편성지침이 근거가 되기도 하고 예산의 한계가 되기도 한다. 이 예산안편성지침은 전 중앙관서에 공통적으로 적용되는 것이기 때문에 관서별로 보면 다소 융통성이 부족한 측면이 있고 예산편성에 어느 정도 경직성을 초래하기도 한다. 따라서 특정 관서에 적용되는 예산안편성지침을 따로 마련하면 그만큼 예산편성에 있어 현실성과 효율성을 확보할 수 있다.
[입법례] 예산안편성지침을 따로 정하도록 하거나 편성절차상의 특례를 둔 사례
국가균형발전 특별법
제38조(예산편성절차상의 특례) ① 기획재정부장관은 「국가재정법」 제29조제1항에 따른 예산안 편성지침을 작성할 때에는 회계 예산의 특수성이 반영될 수 있도록 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다. ② 지방자치단체의 장은 제34조제2항·제35조제2항 및 제35조의2제2항에 따른 사업에 대한 다음 연도의 예산신청서를 작성하여 매년 4월 30일까지 관계 중앙행정기관의 장에게 제출하여야 한다. ③ 중앙행정기관의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제2항에 따른 지방자치단체의 예산신청서를 기초로 작성한 다음 연도의 예산요구서를 매년 5월 31일까지 기획재정부장관에게 제출하여야 한다. ④ 지역발전위원회는 지역발전시책의 투자방향에 관한 의견과 제9조에 따른 평가 결과 등을 고려하여 회계의 예산편성에 관한 의견을 매년 5월 31일까지 기획재정부장관에게 통보할 수 있다. ⑤ 기획재정부장관은 제4항에 따른 지역발전위원회의 의견을 들어야 한다.

「지방재정법」 제36조제1항에서도 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하도록 하고, 같은 법 제38조제2항에서 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 행정안전부령으로 정하도록 하고 있다. 「지방교부세법 시행령」 제12조제1항제3호에서는 지방자치단체 예산편성기준을 위반하여 예산을 편성한 경비를 지출한 경우 이를 위법한 경비지출로 보아 교부세를 감액하거나 반환명령을 할 수 있도록 하고 있다.
3) 세출예산의 전용과 이월

「국가재정법」 제46조제1항에서는 각 중앙관서의 장은 예산의 목적 범위에서 재원을 효율적으로 활용하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 기획재정부장관의 승인을 받아 각 세항 또는 목의 금액을 전용할 수 있도록 규정하고 있다.216) 예산과목 중 장, 관, 항에 속하는 것은 소위 입법과목이라고 하여 이를 변경하려면 국회의 의결을 거쳐야 한다. 그러나 세항과 그 하위의 항목은 행정과목이라고 하여 행정 내부의 일로 취급하고 있어 행정 내부의 의사결정에 따라 변동이 가능하지만 예산집행의 엄정성을 확보하기 위해 최대한 제한하고 있다. 그러나 이에 대해 예외를 인정해야 하는 경우가 없지 않다.
[입법례] 예산의 전용을 허용한 사례
군 책임운영기관의 지정·운영에 관한 법률217)
제29조(예산의 전용) ① 기관장은 「국가재정법」 제46조에도 불구하고 예산집행상 특히 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 세출예산의 각각의 총액 범위에서 각 과목 상호 간에 전용할 수 있다. ② (생 략)

회계연도독립의 원칙에 따라 「국가재정법」 제48조제1항에서는 매 회계연도의 세출예산은 다음 연도에 이월하여 사용할 수 없도록 규정하고 있다. 물론 같은 조 제2항에서는 이에 대한 다섯 가지 예외가 인정되고 있으며, 제3항에서는 계속비의 연도별 연부액 중 해당 연도에 지출하지 못한 금액은 계속비사업의 완성연도까지 계속 사용할 수 있게 제한 없이 이월할 수 있도록 규정하고 있다. 「지방재정법」 제50조에서도 이와 유사하게 세출예산의 이월에 관한 규정을 두고 있다.218)
「국가재정법」 제48조제2항에서 이월을 허용하는 예외에 속하지 않는 경우에도 예외를 허용하는 특례를 둔 경우가 있다. 책임운영기관을 두는 경우 일반회계의 경우에도 예산의 이월을 허용하고 있고, 특별회계를 두는 경우 등에 세출예산의 이월을 허용하는 입법례가 많다.219) 그 제도 자체의 성격에 비추어 어느 정도 이월제한에 대한 특례가 부득이한 측면이 있다.
[입법례] 예산의 이월을 허용한 사례
군 책임운영기관의 지정·운영에 관한 법률220)
제30조(예산의 이월) ① 매 회계연도의 세출예산 중 부득이한 사유로 해당 회계연도 내에 지출 하지 못한 경상적 성격의 경비는 대통령령으로 정하는 범위에서 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있다. ② (생 략)

4) 예산의 목적 외 사용금지에 대한 특례

「국가재정법」 제45조에서는 각 중앙관서의 장은 세출예산이 정한 목적 외에 경비를 사용할 수 없다고 규정하고 있고, 제47조제1항에서는 구체적으로 예산이 정한 각 기관 간 또는 각 장·관·항 간에 상호 이용할 수 없다고 구체화하고 있다. 이러한 제한은 예산집행상 필요에 따라 미리 예산으로써 국회의 의결을 얻은 경우에는 기획재정부장관의 승인을 받아 이용하거나 기획재정부장관이 위임하는 범위에서 자체적으로 이용할 수 있고, 정부조직 등에 관한 법령의 제정·개정 또는 폐지로 인하여 중앙관서의 직무와 권한이 변동되면 기획재정부장관이 그 중앙관서의 장의 요구에 따라 그 예산을 상호 이용하거나 이체(移替)할 수 있도록 예외를 허용하고 있다(같은 조 제1항 각 호 외의 부분 단서와 제2항). 지방자치단체 예산에 대해 「지방재정법」 제47조221)에서도 동일한 취지의 규정을 두고 있다.
장, 관, 항은 앞에서 언급한 바와 같이 입법과목이므로, 행정기관이 임의로 변경하여 지출할 수 없고, 부득이한 경우를 예상하여 「국가재정법」에서 일부 예외를 두고 있으므로, 그 이상의 예외를 인정하기는 어렵다. 다만, 일반회계로 지원되는 경우에도 재해복구라는 특별한 상황을 대비하기 위해 「자연재해대책법」에 유일한 특례가 규정되어 있다.
[입법례] 예산의 목적 외 사용을 허용한 사례
자연재해대책법
제52조(복구예산의 정산 등) ① 지방자치단체의 장은 재해복구사업별로 발생한 재해복구보조금의 집행 잔액을 「국가재정법」 제45조, 제47조제1항부터 제3항까지 및 「보조금 관리에 관한 법률」 제22조에도 불구하고 중앙대책본부장의 승인을 받아 사업비가 부족한 다른 재해복구사업에 충당할 수 있다. ② (생 략)

바. 특별회계법의 입법 형식과 내용

「국가재정법」 제4조제1항에서는 국가의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다고 규정 하고 있다. 「지방재정법」 제9조제1항도 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다고 규정하고 있다.
국가의 경우 특별회계는 국가에서 특정한 사업을 운영하려는 때, 특정한 자금을 보유하여 운용하려는 때, 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에 법률로써 설치하되, 「국가재정법」 별표 1에 규정된 법률에 따르지 않고는 이를 설치할 수 없도록 하고 있다. 반면 지방자치단체의 경우 특별회계를 법률이나 조례로 설치할 수 있도록 하되, 목적세에 따른 세입·세출은 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 반드시 특별회계를 설치·운용하도록 하고 있다.
특별회계에 관한 사항을 정하는 개별 법률들은 그 특별회계의 지원을 받는 사업의 내용만 다를 뿐 그 입법 형식과 체계 및 입법 내용이 거의 유사하게 규정되고 있다. 특별회계를 설치하기 위한 법률은 특별회계만을 규정하는 법률을 만드는 경우와 행정작용을 규정하는 법률 가운데 그 행정작용을 뒷받침하는 특별회계를 설치하는 경우의 두 가지가 있다.

1) 총칙

가) 목적·설치 규정

특별회계에 관한 법률도 다른 법률과 마찬가지로 제1조에는 해당 법률의 입법 목적을 규정하는 목적 규정을 두는데 그 목적이 특별회계를 설치하는 데에 있으므로 통상적으로 목적 규정에서 특별회계를 설치하는 내용을 포함하여 규정한다.222)
[입법례]
교통시설특별회계법
제1조(목적) 이 법은 도로, 철도, 공항 및 항만의 원활한 확충과 효율적인 관리·운영을 위하여 교통시설특별회계를 설치함을 목적으로 한다.

에너지 및 자원사업 특별회계법
제1조(목적) 이 법은 에너지의 수급(需給) 및 가격 안정과 에너지 및 자원 관련 사업의 효과적인 추진을 위하여 에너지 및 자원사업 특별회계를 설치하고 그 운용에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

나) 특별회계의 관리 주체

특별회계의 관리 주체는 국가의 경우 세입 및 세출을 관리하는 특별회계의 성질로 보아 관계 중앙관서의 장이 되며, 지방자치단체의 경우 해당 특별회계가 설치되어 있는 지방자치단체의 장이 된다. 「국가재정법」에서 중앙관서의 조직별로 세입·세출예산을 구분하도록 함에 따라 일반회계 세입·세출예산의 관리 주체가 소관 중앙관서의 장이 되는 것과 마찬가지다. 「기업예산회계법」에서도 관계 중앙관서의 장이 기업특별회계를 관리하도록 규정하고 있다.
특별회계의 예산 및 결산이 둘 이상의 중앙관서의 소관에 속하는 사항을 포함하고 있는 경우에는 소관 중앙관서의 조직별로 구분할 수 있도록 하는 것이 회계의 명확화와 책임성 확보를 위해 필요하다.
[입법례] 예산 및 결산을 조직별로 구분한 사례
책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률
제28조(계정의 구분) ① 제27조제1항에 따른 책임운영기관특별회계(이하 “특별회계”라 한다)는 책임운영기관특별회계기관별로 계정(計定)을 구분한다. ② 제1항에 따른 계정의 명칭·내용과 그 밖의 계정 구분에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 특별회계의 예산 및 결산은 책임운영기관특별회계기관의 조직별로 구분할 수 있다.

다) 계정의 구분

「국가재정법」 제21조에서 세입·세출예산은 필요하면 계정으로 구분할 수 있도록 하고 있다. 자금의 용도에 따라 그 세입·세출을 구분하여 회계처리할 필요가 있는 경우 등에는 계정의 구분에 관한 규정을 둔다. 이 경우에는 당연히 세입·세출 항목도 계정별로 구분하여 규정함으로써 각 계정별로 세입·세출이 회계처리될 수 있도록 한다.
[입법례] 회계의 계정을 구분한 사례
국가균형발전 특별법
제32조(계정의 구분) 회계는 생활기반계정, 경제발전계정, 제주특별자치도계정 및 세종특별자치시계정으로 구분한다.

2) 세입·세출 규정

가) 일반적인 사항

세입의 재원은 조세수입, 정부출연금, 민간부담금 수입, 공채 등에 의한 차입금 수입, 국유재산 매각 수입, 정부기업의 수입, 수수료 수입 등 다양하다. 국고 내에서의 회계 간의 전입 또는 이입, 계정 간의 전입도 세입의 재원이다.
세출에 포함되는 항목으로는 공무원의 급여 지급, 재화와 용역의 구입, 이자 또는 보조금의 지급, 고정자산의 취득, 공채 상환을 위한 지출 등이 있다.
세입과 세출은 서로 연계되도록 규정해야 한다. 차입금을 세입 재원으로 규정하면서 차입금의 원리금의 상환을 세출 대상에서 제외할 수는 없다. 융자 사업을 실시할 때에는 융자를 세출 대상으로 하고, 융자로 인한 수입금을 세입 재원으로 규정하는 것과 같다.

나) 일반회계 등 다른 회계로부터의 전입

특별회계의 설치목적은 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당하기 위해 일반회계와 구분하기 위한 것이다. 따라서 이러한 특별회계에서는 일반회계나 다른 특별회계로부터의 전입은 바람직한 것은 아니다. 그러나 국가에서 특별히 필요하여 수행하는 사업의 수행에 필요한 재원이 부족한 경우 등에는 불가피하게 일반회계 등 다른 회계로부터 전입 받아 사용할 수 있도록 하고 있다.
일반회계 등으로부터의 전입 규정을 둘 때에는 특별회계의 세입 재원을 열거한 각 호의 규정에서 “일반회계로부터의 전입”으로 규정하면 된다. 그 외에 타 회계로부터의 전입을 의무화하거나, 전입의 규모를 확실히 하려는 경우에는 별도의 조항으로 규정해야 한다.
[입법례] 일반회계로부터의 전입을 의무화한 사례
교통시설특별회계법
제8조(일반회계로부터의 전입) ① 정부는 회계연도마다 다음 각 호의 금액에 해당하는 세입 예산액을 일반회계로부터 이 회계에 전입하여야 한다. 1. 「교통·에너지·환경세법」에 따른 교통·에너지·환경세의 1천분의 800에 해당하는 금액 (이하 “교통·에너지·환경세전입액”이라 한다) 2. 「개별소비세법」에 따라 승용차에 부과하는 개별소비세액 3. 「관세법」에 따라 철도 또는 궤도용 외의 차량 및 그 부분품과 부속품에 부과하는 관세액 ② ~ ④ (생 략)

다) 차입금

「국가재정법」 제18조에 따라 세출은 국채나 차입금 외의 세입을 그 재원으로 하도록 규정하면서 예외적으로 부득이한 경우에는 국회의 의결을 받은 금액의 범위에서 국채나 차입금으로 충당할 수 있도록 하고 있다. 특별회계에도 「국가재정법」이 적용되므로 차입금에 관한 규정을 굳이 둘 필요는 없으나, 실제 개별 특별회계법에서는 특별회계의 세입 부족을 메울 필요가 있으면 외부에서 자금을 일시적 또는 장기적으로 차입(외국정부, 국제협력기구와 외국법인으로부터 도입되는 차관 자금을 포함한다)할 수 있는 규정을 두고 있다.223)
[입법례] 차입금 규정을 둔 사례
우체국보험특별회계법
제9조(차입) ① 회계에 속하는 경비를 지급하기 위하여 필요하면 회계의 부담으로 장기차입 또는 일시차입을 할 수 있다. ② 제1항에 따른 일시차입금은 해당 회계연도의 세입으로 상환하여야 한다.

「국가재정법」에 따르면 장기차입이든 일시차입이든 국회의 의결을 받은 금액의 한도에서 차입하도록 하고 있는데, 장기차입의 경우에는 국회의 의결을 받은 금액의 범위에서 차입 하도록 규정하면서도 일시차입의 경우에는 국회의 의결을 언급하지 않은 입법례가 많으므로 입법을 할 때에 주의해야 한다.

라) 준비금의 설치

① 준비금 또는 적립금

특별회계의 결산상 잉여금을 전액 다음 회계연도의 세입에 옮겨 넣어 사용할 수 있도록 규정한다면 특별회계에서 필요한 특정 용도를 위한 자금의 확보에 어려움이 있을 수 있다.
따라서 개별 특별회계법에서는 앞에서 말한 기금이 아닌 준비금이나 적립금 규정을 둠으로써 특정 용도를 위한 자금을 안정적으로 확보하도록 할 수 있다.224)
입법례에 따라서는 위와 같이 해당 연도에 사용되지 않은 금액은 준비금으로 적립하도록 하는 경우 외에 잉여금 중 이월손실금을 보전하고 그 잔여금을 적립하도록 한 경우도 있다.
[입법례]
우체국보험특별회계법
제4조(우체국보험적립금의 조성 등) ① 보험금·환급금 등 보험급여를 지급하기 위한 책임준비금 에 충당하기 위하여 세입·세출 외에 따로 우체국보험적립금(이하 “적립금”이라 한다)을 둔다. ② 적립금은 다음 각 호의 금액으로 조성한다. 1. 순보험료(보험료 중 부가보험료를 제외한 보험료를 말한다) 2. 적립금 운용수익금 3. 회계의 세입·세출 결산에 따른 잉여금 ③ 보험금·환급금 등 보험급여는 적립금에서 지출한다. 제8조(결산서의 작성 및 잉여금의 처리) ① (생 략) ② 회계연도마다 회계의 세입·세출 결산에 따른 잉여금이 있으면 이월손실금을 보전(補塡)하고 남은 금액은 적립금으로 적립하여야 한다. ③ 과학기술정보통신부장관은 적립금 결산에 따른 잉여금의 일부로 보험계약자 및 소외계층을 위한 공익사업을 할 수 있다. ④ (생 략)

② 예비비

예비비는 예산의 신축성을 유지하기 위한 장치로서 「국가재정법」 제22조에 따르면 예측할 수 없는 예산 외의 지출이나 예산 초과 지출에 충당하기 위하여 용도를 정하지 않고 미리 예산에 계상해 두는 지출항목을 말한다. 「국가재정법」의 규정은 특별회계에도 적용되므로 특별회계에 예비비에 관한 규정을 반드시 둘 필요는 없으나 주의적 규정으로 두는 경우도 있다.
[입법례]
교통시설특별회계법
제11조(예비비) 각 계정은 예측할 수 없는 예산 외의 지출과 예산초과지출에 충당하기 위하여 예비비로 적절하다고 인정되는 금액을 예산에 계상할 수 있다.

마) 예산 편성상의 특례

특별회계는 그 나름대로 특수성을 가지고 있기 때문에 특별회계로 설치된 것이다. 따라서 특별회계 예산을 편성하기 위한 지침을 일반회계와 동일하게 하는 경우에는 기대했던 효과에 미흡하게 되는 경우도 있을 수 있다. 이에 예산안편성지침을 작성할 때 특별회계 예산의 특수성이 반영될 수 있도록 관계 기관의 장의 의견을 듣게 하거나 아예 특수성을 반영하도록 하는 규정을 두기도 한다.225)
[입법례] 특수성을 반영하도록 의무화한 사례
우정사업 운영에 관한 특례법
제12조(예산안편성지침) 기획재정부장관은 「국가재정법」 제29조제1항에 따른 예산안편성지침을 작성할 때에는 과학기술정보통신부장관의 의견을 들어 우정사업의 기업적 특수성을 반영 하여야 한다.

3) 결산 관련 규정

가) 예산의 이월 등

회계연도독립의 원칙에 따라 「국가재정법」 제48조제1항에서는 매 회계연도의 세출예산은 다음 연도에 이월하여 사용할 수 없도록 규정하고 있다. 물론 같은 조 제2항에서는 이에 대한 다섯 가지 예외가 인정되고 있으며, 제3항에서는 계속비의 연도별 연부액 중 해당 연도에 지출하지 못한 금액은 계속비사업의 완성연도까지 계속 이월하여 사용할 수 있도록 제한 없이 이월할 수 있도록 규정하고 있다.
그런데 특별회계는 일반회계와 달리 그 회계 안에서만 운용하는 것이므로, 특별회계의 성질에 비추어 지출을 좀 더 탄력적으로 운용할 필요가 있으면 「국가재정법」에 따른 이월 제한 규정에 상관없이 해당 연도에 지출하지 않은 것은 다음 연도에 이월하여 사용할 수 있도록 하는 규정을 두는 경우가 많다.
그리고 특별회계의 경우에도 「국가재정법」 제47조제1항에 따라 예산을 이용하거나 제46조제1항에 따라 전용할 수 있다. 그러나 이 한계를 벗어나 전용해야 할 경우에는 특례를 둔다. 특별회계의 경우에는 세출예산의 총액 범위에서 각 과목 간 이용과 전용을 허용하는 특례를 두기도 한다.
[입법례] 세출예산의 이월을 허용한 사례
에너지 및 자원사업 특별회계법226)
제9조(세출예산의 이월) 특별회계의 세출예산 중 해당 회계연도 내에 지출하지 아니한 금액은 「국가재정법」 제48조제1항에도 불구하고 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있다. 하여야 한다.

[입법례] 예산 이용 및 전용의 특례를 규정한 사례
우정사업 운영에 관한 특례법
제13조(예산의 이용 및 전용) ① 과학기술정보통신부장관은 「국가재정법」 제46조·제47조와 「정부기업예산법」 제20조에도 불구하고 예산집행상 특히 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 우편사업특별회계, 우체국예금특별회계 또는 우체국보험특별회계의 세출예산 각각의 총액 범위에서 각 과목 상호간에 이용(移用)하거나 전용(轉用)할 수 있다. 하여야 한다. ②·③ (생 략)

나) 잉여금

잉여금은 결산상의 잉여금을 말하며, 1회계연도에 수납된 세입액에서 지출된 세출액을 차감한 금액을 말한다. 다시 말하면 수입예산초과 수입액과 불용액을 합한 금액이다. 여기서 불용액은 세출예산을 잘못 예측·편성하여 집행하지 못한 경우와 세출예산에 반영했으나 사정의 변경으로 이를 일부만 집행한 경우에 발생한다.
「국가재정법」 제90조에 따르면 매 회계연도 세입·세출의 결산상 잉여금 중 다른 법률에 따른 것과 이월액을 공제한 금액(이하 “세계잉여금”이라 한다)은 「지방교부세법」 제5조제3항에 따른 교부세의 정산과 「지방교육재정 교부금법」 제9조제3항에 따른 교부금의 정산에 사용할 수 있으며, 세계잉여금 중 국채 또는 차입금의 원리금 상환, 국가배상금, 공공자금 관리기금의 융자계정의 차입금(예수금을 포함한다)의 원리금 등에 사용하거나 출연한 금액을 공제한 잔액은 다음 연도의 세입에 이입해야 한다. 이월액을 공제한 잔액은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받아 세계잉여금이 생긴 다음 연도까지 세출예산에 구애됨이 없이 차입금의 원리금상환, 국가배상금의 용도 등에 사용할 수 있도록 하고 있다. 따라서 이와 달리 처리하려 한다면 특별회계법에 특례를 규정할 필요가 있다.
[입법례] 잉여금 처리의 특례를 규정한 사례
등기특별회계법
제5조(잉여금의 처리) 이 회계에 있어서 결산상 잉여금이 있을 때에는 이를 다음 연도의 세입에 이입한다. 다만, 필요하다고 인정할 때에는 잉여금 중 일부를 일반회계에 전입한다.

4) 사무위탁과 감독

특별회계의 관리와 운용의 주체는 중앙관서의 장으로 되어 있으나 관리와 운용을 일반행정기관에서 하는 것보다는 전문기관이나 단체에 위탁하여 업무를 수행하도록 하는 것이 필요하다고 인정되면 관리와 운용 업무의 일부를 위탁하여 처리하도록 한다(예, 융자사업에서 금융회사에 위탁하여 처리하도록 하는 경우). 위탁하려는 경우에는 위탁 근거와 함께 수탁기관의 회계기관 임명 근거를 두어야 한다.
개별 특별회계법에서는 회계직원의 책임에 관해서는 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」을 준용한다는 규정을 두고 있으나 이는 불필요한 규정이다. 「회계관계직원 등의 책임에관한 법률」이 직접 적용되어 책임을 물을 수 있기 때문이다. 업무를 위탁하는 경우에는 감독 업무의 효율화를 위해 감독 규정을 두는 것이 바람직하다.
[입법례] 사무위탁과 감독 규정을 둔 사례
농어촌구조개선 특별회계법
제12조(융자사업 취급사무의 위탁) ① 농림축산식품부장관은 제4조·제4조의2 및 제5조에 따른 융자사무를 「은행법」에 따른 은행, 「산림조합법」에 따른 산림조합중앙회 및 「농업협동조합법」에 따른 농업협동조합중앙회에 위탁할 수 있다. ② 농림축산식품부장관은 다음 각 호의 사무의 일부를 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제63조의2제1항에 따라 설립된 농업정책보험금융원(이하 “농업정책보험금융원”이라 한다)에 위탁할 수 있다. 1. ∼ 3. (생 략) ③ 농림축산식품부장관은 제1항과 제2항에 따라 융자금의 운용·관리에 관한 사무를 위탁한 경우에는 농림축산식품부장관이 정하는 바에 따라 취급수수료와 그 밖에 필요한 경비를 지급할 수 있다. ④ 농림축산식품부장관은 제2항에 따라 융자금의 운용·관리에 관한 사무를 위탁한 경우에는 농업정책보험금융원의 임직원 중에서 그 사무를 수행할 회계관계직원을 임명할 수 있다. ⑤ (생 략) 제14조(감독과 명령) 농림축산식품부장관은 제12조에 따라 융자금의 취급사무를 위탁받은 은행·산림조합중앙회·농업협동조합중앙회 또는 농업정책보험금융원에 대하여 위탁업무 감독에 필요한 범위에서 융자사무 또는 융자금의 운용·관리에 관한 보고 또는 관련 서류의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 그 사무를 감독하게 할 수 있다.

5) 유효기간 등

특별회계는 일반회계와 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때 특별히 설치하는 것이므로 영구적으로 운영하기보다는 일정 기간을 정하여 운영하는 경우가 많다. 따라서 특별회계를 한시적으로 운영하려는 경우에는 부칙에서 유효기간을 두어야 하고, 유효기간을 두는 경우에는 유효기간 만료로 이 법이 실효되는 경우에 대비하여 해당 특별회계 소속 재산 및 채권·채무의 승계 등 그 처리에 관한 경과규정을 두는 것이 법률관계의 안정과 명확화를 위해 필요하다.
[입법례] 특별회계의 유효기간을 둔 사례
구 농어촌특별세관리특별회계법
부 칙 (법률 제4771호 1994. 8. 1.) ② (유효기간) 이 법은 2004년 12월 20일까지 효력을 가진다. ③ (채권채무의 승계에 관한 경과조치) 이 법의 효력이 종료되는 당시의 이 회계의 채권채무등 모든 권리 및 의무는 농어촌구조개선특별회계법에 의한 농어촌구조개선특별회계가 이를 승계한다.

사. 공공기관 등의 재정회계

1) 공공기관의 재정회계 원칙

「공공기관의 운영에 관한 법률」에서는 공공기관이 따라야 할 재정 및 회계 관련 규정을 두고 있다. 회계연도는 정부회계연도에 따르도록 하고(제38조), 회계원칙(제39조)과 예산(제40조), 결산(제43조), 회계감사인에 관한 규정(제43조의3)을 두고 있다.
공공기관의 재정·회계에 관한 사항은 「공공기관의 운영에 관한 법률」에서 규정하고 있으므로 개별 법률에서 별도의 규정을 둘 필요는 없다.

2) 자본금

공사(公社)는 정부의 출자에 의하여 설립되므로, 공사의 경영합리화와 책임경영체제의 확립을 위해서는 자본금의 규모를 명시하는 것이 필요하다. 개별 공사법에서는 공사의 자본은 이를 주식으로 분할하도록 하는 경우도 있다.
[입법례] 자본금의 규모를 명시한 사례
한국토지주택공사법
제4조(자본금) 공사의 자본금은 35조원으로 하고, 그 전액을 정부가 출자한다.

[입법례] 자본금의 주식분할을 규정한 사례
한국도로공사법
제4조(자본금) ① 공사의 자본금은 35조원으로 한다. ② 제1항에 따른 자본금은 국가, 지방자치단체 또는 「한국산업은행법」에 따른 한국산업은행이 출자하되, 필요한 경우에는 정관으로 정하는 바에 따라 자본금의 2분의 1을 초과하지 아니하는 범위에서 주주를 모집할 수 있다. ③ 공사의 자본은 주식으로 분할하여야 한다.

3) 손익금의 처리

개별 공사법에 따르면 공사의 재정건전화를 위해 일반적으로 손익금의 처리기준에 관한 규정을 둔다. 결산상의 잉여금이 생기면 이월손실금을 보전하고, 이익준비금 및 사업 확장 적립금으로 적립하도록 하며, 손실이 생기면 적립금으로 보전하도록 한다.
[입법례]
한국토지주택공사법
제11조(손익금의 처리) ① 공사는 매 사업연도의 결산결과 이익이 생긴 때에는 다음 각 호의 순으로 이를 처리한다. 1. 이월손실금의 보전 2. 자본금의 2분의 1에 달할 때까지 이익금의 10분의 2 이상을 이익준비금으로 적립 3. 자본금과 동일한 액에 달할 때까지 이익금의 10분의 2 이상을 사업확장적립금으로 적립 4. 자본금과 동일한 액에 달할 때까지 이익금의 10분의 4 이상을 토지은행적립금으로 적립 5. 국고에 납입 ② 공사는 매 사업연도의 결산결과 손실이 생긴 때에는 제1항제3호에 따른 사업확장적립금으로 보전하고, 그 적립금으로도 부족할 때에는 같은 항 제2호에 따른 이익준비금으로 보전하되, 그 미달액은 정부가 보전한다. 다만, 손실보전은 「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업 등 대통령령으로 정하는 공익사업에서 발생한 손실에 한한다. ③ 제1항제2호부터 제4호까지에 따른 이익준비금, 사업확장적립금 및 토지은행적립금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 자본금으로 전입할 수 있다.

핵심 키워드 최종 편집자 김기준 님

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